« La liberté est la règle et la restriction de police, l’exception ».

La formule du commissaire du gouvernement Louis Corneille, sous l’arrêt du Conseil d’État du 10 août 1917 Baldy, n°59855, n’a rien perdu à sa modernité. Elle constitue encore aujourd’hui la boussole de la police administrative.

Toute mesure de police poursuit une finalité claire : la préservation de l’ordre public, entendu classiquement comme le bon ordre, la sûreté, la sécurité, la salubrité et, depuis la jurisprudence la plus contemporaine, la dignité de la personne humaine (CE, 1955, Commune de Morsang-Sur-Orge).

Mais cette mission, aussi essentielle soit-elle, est répartie entre plusieurs autorités administratives, chacune intervenant dans le cadre des compétences que la loi lui attribue.

En effet, à l’échelle communale, ces pouvoirs de police sont confiés à diverses autorités administratives dont le principal détenteur est le maire. L’article L.2212-1 du Code général des collectivités territoriales dispose ainsi que : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes qui y sont relatifs ».

Le maire détient donc un pouvoir de police général sur le territoire de la Commune, en vertu duquel il lui appartient d’assurer le bon ordre, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique sur le territoire communal (article L.2212-2 CGCT). Le pouvoir de police administrative du maire est un pouvoir normatif qui lui permet d’édicter des mesures réglementaires et individuelles.

Cependant, aux côtés de cette police générale, le législateur a institué des polices administratives spéciales, confiée à des autorités déterminées pour des domaines particuliers. Tel est notamment le cas du préfet qui exerce un pouvoir de police spécial en matière de débits de boissons.

En vertu des articles L.331-1 du Code de la sécurité intérieure et L.3332-15 du Code de la santé publique, le représentant de l’État dans le département, à savoir le préfet, dispose d’un pouvoir de fermeture administrative des établissements servant des boissons alcoolisées.

Il résulte du partage de compétences de ces deux pouvoirs de police un principe bien établi : le Maire ne peut excéder ses compétences, et empiéter sur les pouvoirs de police spéciaux que le législateur a entendu confier à une autre autorité de police.

Il n’en demeure pas moins que ce principe connaît néanmoins un tempérament. Le juge administratif admet que le maire puisse intervenir dans le champ d’une police spéciale, lorsque des circonstances locales particulières révèlent l’existence d’un « péril imminent » exigeant une action immédiate.

C’est précisément l’apport de la décision rendue par le Conseil d’État, le 10 juillet 2025, Société Le Magistral c/ Commune de Villeurbanne, n°488023, qui vient préciser les contours d’un tel concours de police en matière de fermeture administrative temporaire d’un établissement de débit de boisson.

Dès lors, le maire peut-il, au titre de ses pouvoirs de police générale, ordonner la fermeture temporaire d’un débit de boisson en cas de trouble à l’ordre public, alors que le préfet dispose en ce domaine d’une police spéciale ?

Le régime juridique des débits de boissons ne laisse, en principe, aucune place au doute : le législateur a confié au représentant de l’État une compétence spécifique en la matière.

En vertu de l’article L.3332-15 du Code de la santé publique, le représentant de l’État dans le département, le préfet, peut ordonner la fermeture provisoire d’un débit de boisson pour une durée maximale de six mois en cas d’infractions aux lois et règlements applicables à ces établissements.

Le préfet peut également ordonner la fermeture provisoire de l’établissement pour une durée de 2 mois en cas d’atteinte à l’ordre publique ou à la tranquillité publique.

Ces mesures, ainsi que l’a rappelé le rapporteur public sous la décision du Conseil d’État, le 10 juillet 2025, Société Le Magistral c/ Commune de Villeurbanne, n°488023, « ont pour objet de prévenir la continuation ou le retour de désordres liés à la fréquentation de l’établissement » (Conclusions du rapporteur public sous CE, 10 juillet 2025, n°488023).

La fermeture administrative poursuit ainsi une double finalité :

• Une dimension répressive, lorsqu’elle sanctionne des infractions aux lois et règlements applicables en matière de débits de boissons ;
• Une dimension préventive, lorsqu’elle vise à éviter la survenance d’un trouble à l’ordre public

C’est précisément cette articulation entre police spéciale et police générale qui était au cœur de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du Conseil d’État, le 10 juillet 2025, Société Le Magistral c/ Commune de Villeurbanne, n°488023.

En l’espèce, le maire avait ordonné la fermeture administrative d’un bar-tabac pour une durée d’un mois au titre de ses pouvoirs de police générale, en raison de troubles du voisinage qu’il générait. Consécutivement à cette mesure, le préfet du Rhône avait, à son tour, prononcé une fermeture administrative pour une durée de deux mois, au titre de ses pouvoirs de police spécial.

Saisi du litige, le Conseil d’État constate que la mesure du maire présentait le même objet, la même nature, et la même finalité préventive que celle susceptible d’être prononcée par le préfet. Pour ces raisons, la Haute juridiction considère que la décision du maire empiète tant dans son contenu, que dans ses motifs et sa finalité, sur le champ de la police spéciale des débits de boissons.

En ordonnant la fermeture de l’établissement pour un mois, le maire a pris une mesure qui était « exactement de la même nature de celles qui pouvaient être prononcées par le préfet du Rhône » et cela « au motif tiré des atteintes à la tranquillité publique résultant de l’exploitation de l’établissement » (Considérant n°14).

Autrement dit, le maire n’avait pas seulement agi pour encadrer ponctuellement une situation locale, il s’était immiscé dans les prérogatives de la police spéciale des débits de boissons, et cela sans avoir reçu de délégation du préfet pour les exercer (Considérant n°14), alors même que l’article L.3332-15 du Code de la santé publique prévoit une telle possibilité.

La décision est alors claire : lorsqu’une police spéciale existe et organise elle-même les mesures susceptibles d’être prises, l’autorité titulaire de la police générale ne peut intervenir dans son champ de compétence.

Néanmoins, cette exclusivité n’est pas absolue puisque le Conseil d’État admet que l’exercice du pouvoir de police général du maire demeure possible dans certaines circonstances strictement encadrées.

Si le principe d’exclusivité de la police spéciale des débits de boissons est expressément posé par les textes législatifs, il n’est toutefois pas absolu.

Dans sa décision du Conseil d’État, le 10 juillet 2025, Société Le Magistral c/ Commune de Villeurbanne, n°488023, la Haute juridiction précise que le maire ne peut, en principe, ni excéder ses compétences, ni empiéter sur les pouvoirs de polices spéciaux du préfet en matière de débits de boissons, sauf en cas de « péril imminent », dûment justifié et démontré.

Autrement dit, l’intervention du maire n’est admise qu’à titre strictement exceptionnel, lorsqu’un péril imminent existe.

Qu’est-ce qu’un « péril imminent » ?

La notion de péril imminent n’est pas expressément définie par les dispositions applicables aux débits de boissons, et trouve sa source dans la jurisprudence. Ainsi, le péril imminent est caractérisé par la réunion de trois conditions cumulatives, à savoir :

• L’existence d’un danger grave, immédiat et concret pour la sécurité publique (ex : un risque d’effondrement, d’incendie, ou toute situation exposant directement les personnes à un risque vital, etc.) ;

• L’urgence de l’intervention, qui ne permet pas de recourir à la procédure de la police spéciale ;

• L’impossibilité de prévenir le danger par des mesures moins contraignantes que la fermeture totale de l’établissement.

Il ne s’agit donc ni d’un trouble passé, ni d’un risque hypothétique, ni même d’une situation simplement préoccupante.

La notion de péril imminent suppose donc une menace concrète et immédiate pour l’ordre public, de sorte qu’une absence d’intervention par les autorités administratives serait susceptible d’aggraver significativement la situation.

Dans l’affaire Société Le Magistral, le Conseil d’État opère un contrôle particulièrement attentif des circonstances invoquées par le maire et vérifie si les troubles allégués révèlent une situation d’une gravité et d’une urgence telle qu’elles justifieraient une fermeture immédiate sans attendre l’intervention du préfet.

La réponse est négative en l’espèce puisque les éléments produits ne permettaient pas de caractériser l’existence d’un péril imminent.

Dès lors, l’arrêté du maire était entaché d’incompétence.

Conclusion

Pour conclure, par sa décision du 10 juillet 2025, le Conseil d’État clarifie et sécurise l’articulation des compétences en matière de fermeture des débits de boissons.

Il rappelle rigoureusement que la police spéciale du préfet demeure le principe, et que l’intervention du maire ne peut être admise qu’à titre strictement exceptionnel, en présence d’un péril imminent dûment caractérisé.