Résiliation d’une convention d’occupation du domaine public : quels préjudices sont indemnisés ?

Ce qu'il faut retenir : 15 021 euros en première instance, 299 695 euros au terme du pourvoi. L’écart, dans l’affaire jugée par le Conseil d’État le 16 février 2026, ne tient pas à un désaccord sur le principe de l’indemnisation : il tient entièrement à la qualification des postes de préjudice. La décision, mentionnée aux tables du recueil Lebon, admet un chef d’indemnisation jusqu’alors incertain (en l'occurence, le surcoût de loyer supporté par l’occupant pour se reloger) tout en confirmant l’exclusion des frais qu’il aurait de toute façon exposés au terme normal de son titre. Le cabinet Novlaw Avocats, spécialisé en propriété publique et domanialité, en tire les conséquences pratiques pour les gestionnaires du domaine comme pour les occupants.

Le principe : l’autorité domaniale peut résilier, mais elle indemnise

Un titre précaire ne signifie pas un titre sans valeur

Le titre d’occupation du domaine public est temporaire, précaire et révocable : l’administration peut y mettre fin avant son terme pour un motif d’intérêt général, sans faute de son cocontractant. Cette prérogative est inhérente à la domanialité publique. Elle n’est pas pour autant gratuite. L’occupant évincé dispose d’un droit à réparation dont l’étendue, longtemps discutée, se précise décision après décision.

Pour les autorisations constitutives de droits réels sur le domaine de l’État, le fondement est textuel. L’article L. 2122-9 du Code général de la propriété des personnes publiques (qui a repris, au 1er juillet 2006, les dispositions de l’article L. 34-3 du code du domaine de l’État) prévoit qu’« en cas de retrait de l’autorisation avant le terme prévu, pour un motif autre que l’inexécution de ses clauses et conditions, le titulaire est indemnisé du préjudice direct, matériel et certain né de l’éviction anticipée ». Le texte ajoute une précision décisive : « les règles de détermination de l’indemnité peuvent être précisées dans le titre d’occupation ». Ces dispositions s’appliquent également aux conventions conclues par les établissements publics de l’État, par le jeu combiné des articles L. 2122-11 et L. 2122-14 du même code.

Le considérant de principe

Le Conseil d’État énonce la règle en des termes qui méritent d’être lus de près : si l’autorité domaniale peut mettre fin avant son terme à un contrat portant autorisation d’occupation pour un motif d’intérêt général et en l’absence de toute faute, le cocontractant « est toutefois en droit d’obtenir, le cas échéant dans les conditions prévues par ce contrat, réparation du préjudice direct, matériel et certain résultant de la résiliation de cette convention, tel que la perte des bénéfices découlant d’une occupation du domaine conforme aux prescriptions de la convention et des dépenses exposées pour l’occupation normale du domaine et qui auraient dû être couvertes au terme de cette occupation » (dans le prolongement de CE, 31 juillet 2009, Société Jonathan Loisirs, n° 316534).

Deux enseignements. D’abord, l’indemnisation couvre à la fois un manque à gagner (c'est à dire les bénéfices perdus) et un investissement échoué (c'est à dire les dépenses qui auraient dû être amorties au terme de l’occupation).

Ensuite, et c’est là que se joue l’essentiel en pratique, la réparation intervient « le cas échéant dans les conditions prévues par ce contrat » : la clause indemnitaire du titre prime. Ce que l’on n’a pas négocié à la signature, on le plaidera dix ans plus tard.

L’affaire : une occupation lyonnaise résiliée pour péril imminent

En 1997, Voies navigables de France conclut une convention d’occupation portant sur un immeuble de son domaine public situé quai Maréchal-Joffre à Lyon, constitutive de droits réels, pour dix-sept ans, durée portée à trente-deux ans par un avenant de 2005, soit un terme fixé au 15 septembre 2029. Les droits réels afférents au premier étage sont cédés la même année à la société Médiéval-AFDP. En novembre 2018, VNF met unilatéralement fin à la convention en raison de l’état de péril imminent affectant les locaux.

Le contentieux indemnitaire qui suit est instructif par son amplitude : le tribunal administratif de Lyon alloue 15 021,99 euros, la cour administrative d’appel porte la condamnation à 292 262,08 euros, et le Conseil d’État, rejetant le pourvoi de VNF et faisant partiellement droit au pourvoi incident de l’occupant, arrête la somme à 299 695,08 euros. Onze années séparent la résiliation du dénouement.

Les préjudices indemnisés

La part non amortie des investissements

À la date de la résiliation, la société n’avait amorti que partiellement les immobilisations non transférables résultant de ses droits réels. En faisant droit à l’indemnisation de cette fraction non amortie, au motif qu’elle avait le caractère d’une dépense d’investissement, la cour n’a pas commis d’erreur de droit. C’est le poste le plus classique, et celui qui justifie à lui seul la tenue d’un tableau d’amortissement rigoureux tout au long de l’occupation.

Le Conseil d’État y ajoute une somme de 7 433 euros au titre de travaux d’aménagement dont la cour avait écarté l’indemnisation faute de factures, alors que celles-ci figuraient au dossier. La dénaturation est sanctionnée. Rappel utile : en matière indemnitaire, la pièce justificative fait la différence bien plus souvent que l’argument juridique.

Le surcoût de loyer jusqu’au terme normal du titre

C’est l’apport nouveau, et celui qui vaut à la décision d’être mentionnée aux tables. Pour poursuivre son activité après l’éviction, la société avait loué des bureaux, un local de stockage et un garage à proximité de l’immeuble domanial. Le Conseil d’État juge que le préjudice correspondant au surcoût de loyer supporté jusqu’au terme normal de la convention présente un lien direct avec la résiliation anticipée et revêt un caractère indemnisable.

La méthode d’évaluation est explicite : la différence entre les loyers acquittés dans les nouveaux locaux et le montant des redevances domaniales qui auraient été dues jusqu’au terme de la convention résiliée. La logique est imparable : l’occupant aurait payé une redevance jusqu’en 2029 ; il paie désormais un loyer de marché, généralement supérieur ; le différentiel est la traduction monétaire de l’éviction.

Une limite mérite d’être signalée, car elle dessine la défense du gestionnaire. Le Conseil d’État relève que VNF ne soutenait pas devant la cour que les loyers acquittés excédaient la valeur locative moyenne constatée, à la date de sortie, pour des locaux comparables situés dans le même secteur géographique. Le moyen existe donc : l’autorité domaniale peut contester le calibrage du relogement. Encore faut-il le soulever, et le documenter.

Ce qui n’est pas indemnisé : les frais inéluctables

Le pourvoi incident de l’occupant échoue sur un ensemble de postes que l’on aurait pu croire évidents : coût du déménagement, travaux d’aménagement des nouveaux locaux, transfert du matériel informatique et téléphonique, frais de communication liés au changement d’adresse, frais d’administration et de secrétariat.

Le raisonnement mérite d’être compris car il est transposable. Ces dépenses auraient dû être exposées de toute manière à l’expiration de la convention domaniale, dès lors que la société ne justifiait d’aucun projet de cession de ses droits réels ni de cessation d’activité avant le terme, et surtout qu’elle ne disposait d’aucun droit au renouvellement de son titre. La résiliation n’a donc pas créé ces frais : elle les a avancés dans le temps. Et la société ne démontrait pas qu’ils avaient été majorés du fait de l’anticipation.

La conséquence, pour l’occupant, est une règle de preuve : pour rendre indemnisable un frais de sortie, il faut établir soit qu’il n’aurait pas été exposé au terme normal, soit qu’il a été renchéri par la précipitation. L’absence de droit au renouvellement — trait structurel de l’occupation domaniale, que rappelle notre guide sur la mise en concurrence des autorisations d’occupation du domaine public — joue ici contre lui.

Ce que cela peut changer dans la rédaction du titre d'occupation du domaine public

Côté gestionnaire du domaine

Puisque la loi autorise le titre à préciser les règles de détermination de l’indemnité, la clause indemnitaire est le premier outil de maîtrise du risque. Une clause utile identifie les postes indemnisables et la méthode de calcul de la part non amortie ; elle prévoit la production d’un tableau d’amortissement actualisé et des justificatifs ; elle articule la durée du titre avec la durée d’amortissement des investissements projetés, conformément à l’exigence de l’article L. 2122-2 du CG3P. À défaut, l’évaluation se fera devant le juge, dix ans plus tard, sur des pièces que personne n’aura organisées.

Le motif de la résiliation appelle la même rigueur. Ici, le péril imminent affectant les locaux constituait un motif d’intérêt général incontestable, mais il n’exonérait pas de l’indemnisation. La même logique irrigue le contentieux voisin de la résiliation d’une DSP pour motif d’intérêt général : la légalité du motif et l’étendue de la réparation sont deux questions distinctes.

Côté occupant

La négociation de la clause indemnitaire, au moment de la signature, vaut mieux que le meilleur des mémoires. Trois réflexes ensuite : tenir à jour l’état des investissements non amortis ; conserver l’intégralité des factures, y compris pour des montants modestes ; et, en cas d’éviction, documenter le relogement en veillant à ce que les loyers retenus restent alignés sur la valeur locative du secteur, sous peine de voir le poste contesté.

Cette anticipation vaut particulièrement pour les montages de longue durée (à l'instar du bail emphytéotique administratif ou de l'autorisation constitutive de droits réels) où la masse des investissements non amortis rend l’enjeu financier considérable. Elle rejoint la question, souvent négligée à la signature, du calibrage des conditions financières du titre d’occupation : c’est le montant de la redevance évitée qui sert de référence au calcul du surcoût de loyer.

Se faire accompagner par un avocat en domanialité et propriété publique

L’indemnisation d’une éviction domaniale se prépare bien avant la résiliation : dans la rédaction du titre, puis dans la tenue des pièces. Le cabinet Novlaw Avocats intervient aux deux stades et pour les deux parties : rédaction et négociation des clauses indemnitaires des AOT, CODP et baux administratifs ; chiffrage et présentation de la demande préalable d’indemnisation ; défense des collectivités territoriales et des établissements publics sur le quantum. Vous venez de recevoir une décision de résiliation, ou vous envisagez d’en prendre une ? Contactez notre équipe : la qualification des postes de préjudice se construit dès les premiers échanges.

FAQ — Résiliation et indemnisation de l’occupant du domaine public

L’administration peut-elle résilier une occupation domaniale avant son terme ?

Oui, pour un motif d’intérêt général et même en l’absence de toute faute de l’occupant. Mais cette résiliation ouvre droit à réparation du préjudice direct, matériel et certain né de l’éviction anticipée.

Quels préjudices sont indemnisables ?

La perte des bénéfices d’une occupation conforme, les dépenses d’investissement non amorties, et, depuis la décision du Conseil d’État du 16 février 2026 (n° 493569), le surcoût de loyer supporté jusqu’au terme normal de la convention pour poursuivre l’activité. Les honoraires d’avocat utiles à la demande préalable sont également indemnisables.

Les frais de déménagement sont-ils indemnisés ?

En principe non. Le juge considère qu’ils auraient dû être exposés au terme normal du titre, l’occupant ne disposant d’aucun droit au renouvellement. Il faut démontrer soit qu’ils n’auraient pas été engagés, soit qu’ils ont été majorés par l’anticipation.

Comment est calculé le surcoût de loyer ?

Par différence entre les loyers acquittés dans les nouveaux locaux et les redevances domaniales qui auraient été dues jusqu’au terme de la convention résiliée. L’autorité domaniale peut toutefois contester ce calcul si les loyers excèdent la valeur locative moyenne de locaux comparables dans le même secteur.

Le titre d’occupation peut-il encadrer l’indemnisation ?

Oui. L’article L. 2122-9 du CG3P prévoit expressément que les règles de détermination de l’indemnité peuvent être précisées dans le titre, et le juge réserve l’application des conditions prévues par le contrat. C’est le principal levier de sécurisation, pour le gestionnaire comme pour l’occupant.