Projet d'infrastructure publique : comment choisir et sécuriser son montage contractuel en 2026

Publié en septembre 2026, le rapport d'activité 2025 de Fin Infra (le service à compétence nationale de la Direction générale du Trésor spécialisé dans la structuration juridique et financière des projets d'infrastructure) livre une donnée que tout maître d'ouvrage public devrait méditer : sur les 74 projets d'investissement qu'il a accompagnés en 2025, 65 % l'ont été au stade de la structuration (48 projets), contre 13 % au stade de la procédure d'attribution et 22 % en phase d'exploitation. Autrement dit, l'essentiel de la valeur (et du risque) se joue avant même la publication de l'avis d'appel public à la concurrence.

Ce constat recoupe notre pratique quotidienne d'avocats en droit des marchés publics : les contentieux d'exécution les plus lourds, les avenants les plus coûteux et les procédures les plus fragiles trouvent presque toujours leur origine dans un choix de montage insuffisamment instruit.

Cet article propose une grille de lecture opérationnelle, à jour des derniers travaux de Fin Infra, du rapport de l'Inspection générale des finances sur vingt ans de marchés de partenariat et de la loi de simplification de la vie économique du 26 mai 2026.

Ce que révèle le rapport d'activité 2025 de Fin Infra pour les acheteurs publics

Les chiffres publiés par Fin Infra dessinent une cartographie utile des projets complexes français.

Sur 92 missions réalisées en France, 74 ont concerné des projets d'investissement, portés pour 40 d'entre eux par l'État, pour 29 par des collectivités territoriales et pour 5 par des établissements publics. La répartition sectorielle place le bâtimentaire très largement en tête (42 % des projets, soit 31 opérations), devant les transports (27 %), l'énergie et le traitement des déchets (12 %), la culture et le sport (8 %), les EHPAD (6 %) et l'équipement urbain (5 %).

Deux enseignements en découlent pour les décideurs locaux. D'abord, les montages complexes ne sont plus l'apanage des grands projets d'État : une commune, un syndicat intercommunal ou un centre hospitalier peut légitimement y recourir, et le rapport cite des opérations de taille très variable, du centre nautique intercommunal à la rénovation d'un ensemble de bâtiments scolaires. Ensuite, la rénovation énergétique du patrimoine bâti est devenue le premier moteur de ces montages : avec un parc public d'environ 400 millions de m², dont les trois quarts détenus par les collectivités, et des obligations de réduction de consommation fixées à ‑40 % en 2030 par le dispositif éco-énergie tertiaire, la question n'est plus de savoir s'il faut investir, mais comment financer et contractualiser cet investissement.

Marché global, marché de partenariat, MGPEPD ou concession : la grille de choix

Le droit de la commande publique offre aujourd'hui une palette d'outils dont la logique économique diffère profondément. Le choix ne relève pas de la préférence : il doit être documenté, comparé et, pour deux d'entre eux, soumis à l'avis d'un organisme expert.

La maîtrise d'ouvrage publique classique et les marchés globaux

Le réflexe de l'allotissement et de la maîtrise d'ouvrage publique reste le droit commun. Lorsque la complexité technique, l'urgence ou un objectif chiffré de performance le justifient, l'acheteur peut recourir à un marché de conception-réalisation ou à un marché global de performance, qui lie la rémunération du titulaire à l'atteinte d'engagements mesurables sur l'exploitation ou la maintenance. Ces montages conservent l'avantage décisif de ne pas déroger à l'interdiction du paiement différé : ils ne mobilisent pas de financement privé et n'engagent pas les finances publiques sur vingt ans.

Le marché de partenariat : un outil résiduel, désormais sous conditions strictes

Le bilan dressé par l'Inspection générale des finances dans son rapport d'évaluation des contrats et marchés de partenariat, rendu public le 18 décembre 2025, invite à la prudence. Depuis 2004, ces contrats n'ont permis de réaliser que 248 opérations pour 13,7 Md€ d'investissement, soit moins de 1 % de l'investissement public national. L'IGF valide leur efficacité opérationnelle (respect des délais, des coûts et des objectifs de performance) mais relève un surcoût du financement privé pouvant atteindre environ 10 % du coût d'investissement par rapport à un financement public direct, ainsi qu'une rigidité contractuelle marquée sur des contrats d'une durée moyenne de près de 23 ans.

La recommandation de l'IGF est claire et doit guider toute délibération : réserver le marché de partenariat aux projets dont le programme fonctionnel et technique n'a pas vocation à évoluer significativement, et à la condition que la personne publique dispose (ou se dote) de compétences juridiques, financières et techniques solides pour en assurer le pilotage. C'est précisément la fonction d'une mission d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) juridique : outiller l'acheteur pour qu'il reste maître de la négociation face à des groupements structurés.

Le MGPEPD : une fenêtre d'expérimentation qui se referme

Créé par l'article 1^er de la loi n° 2023-222 du 30 mars 2023 ouvrant le tiers-financement aux personnes publiques, le marché global de performance énergétique à paiement différé (MGPEPD) occupe une position intermédiaire : il permet de déroger à l'interdiction du paiement différé sans transférer la maîtrise d'ouvrage au partenaire privé. Fin Infra indique avoir rendu sept avis sur ce fondement, dont cinq au cours de la seule année 2025, portant sur plus de 400 000 m² de surfaces et plus de 150 M€ de travaux (trois pour des collectivités locales, trois pour des établissements publics).

L'outil est exigeant, ce qui explique un certain "désamour".

L'article 2 de la loi du 30 mars 2023 impose une étude préalable démontrant que ce montage est plus favorable que les autres modes de réalisation, notamment en termes de performance énergétique, en précisant que le seul avantage du paiement différé ne peut justifier le recours au contrat ; cette étude est soumise à l'avis de Fin Infra, doublée d'une étude de soutenabilité budgétaire et présentée à l'assemblée délibérante, qui se prononce sur le principe du recours. Le même texte encadre l'ajustement de l'offre financière et la présentation du financement définitif par l'attributaire pressenti, sous peine de voir le marché attribué au candidat classé immédiatement après lui. Surtout, l'expérimentation reste ouverte, dans la rédaction en vigueur du texte, pour cinq ans à compter de sa promulgation : une prolongation a été discutée lors de l'examen de la loi de simplification de la vie économique, mais les acheteurs qui souhaitent sécuriser leur opération ont tout intérêt à construire leur dossier dès maintenant plutôt qu'à parier sur un report.

La concession : quand le projet porte un risque d'exploitation

Lorsque l'ouvrage génère des recettes et que le risque d'exploitation peut être réellement transféré, la concession demeure l'outil pertinent. L'année 2025 l'a illustré avec l'attribution du nouveau contrat de concession du Stade de France, dont l'exploitation a été reprise le 5 août 2025, et avec la préparation de l'échéance des sept concessions autoroutières historiques, qui arriveront à terme entre 2031 et 2036. Ces dossiers rappellent une évidence trop souvent négligée : la fin de contrat se prépare dès sa rédaction, à travers les clauses de biens de retour, d'indemnisation et de remise en état.

Les étapes procédurales à ne pas manquer

Pour le marché de partenariat, la séquence est strictement encadrée par le code de la commande publique : évaluation comparative du mode de réalisation du projet, soumise pour avis à l'organisme expert en application de l'article L. 2212-2, puis étude de soutenabilité budgétaire appréciant, aux termes de l'article L. 2212-3, les conséquences du contrat sur les finances publiques et la disponibilité des crédits. Ces pièces ne sont pas des formalités : elles constituent le socle probatoire de la décision et le premier terrain sur lequel un tiers viendra contester le montage.

Vient ensuite le choix de la procédure. Ces contrats se négocient le plus souvent en dialogue compétitif (c'est la voie retenue par exemple pour le projet CapSatory de réhabilitation de la plus grande caserne de France, évalué à 600 M€, sur lequel Fin Infra a rendu un avis favorable le 30 avril 2025).

Le dialogue compétitif est une procédure puissante, exigeante également pour l'acheteur selon la nature du projet et la maturité de l'acheteur : égalité de traitement entre participants, confidentialité des solutions proposées, traçabilité des échanges et stabilité du programme fonctionnel en constituent les points de rupture habituels. Rappelons enfin que, depuis le 22 août 2026, tout marché public doit comporter une clause environnementale d'exécution et au moins un critère d'attribution environnemental, exigence qui s'applique pleinement à ces montages globaux.

Urbanisme et autorisations : le second calendrier critique

Un montage contractuel irréprochable ne protège pas d'un calendrier d'autorisations mal anticipé. Les grands projets suivis par Fin Infra le démontrent : pour la section Bordeaux-Toulouse de la Ligne nouvelle du Sud-Ouest, l'autorisation environnementale portant sur les seuls sondages géotechniques et diagnostics archéologiques n'a été délivrée qu'en février 2026, à l'issue d'une participation du public par voie électronique, une seconde demande restant nécessaire pour les travaux de construction.

Pour une opération bâtimentaire, les questions sont les mêmes à une autre échelle : qui dépose la demande de permis de construire lorsque la maîtrise d'ouvrage est transférée au titulaire, quelle autorisation du propriétaire public produire à l'appui du dossier, comment articuler le calendrier de purge des recours avec la date contractuelle de mise à disposition, et quelles conséquences tirer d'un refus ou d'une annulation sur l'économie du contrat ? Ces sujets relèvent du droit de l'urbanisme autant que de la commande publique, et doivent être traités conjointement dès la phase de structuration — d'autant que la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a modifié plusieurs procédures applicables aux projets industriels, énergétiques et numériques stratégiques.

Le risque contentieux : anticiper le référé précontractuel

Plus un montage est intégré, plus l'éviction est douloureuse pour les candidats non retenus — et plus le risque de recours est élevé. Avant la signature du contrat, l'entreprise évincée peut saisir le juge administratif d'un référé précontractuel pour faire sanctionner tout manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence : critères insuffisamment définis, rupture d'égalité dans la conduite du dialogue, modification substantielle du besoin en cours de procédure. Les délais sont très brefs, et le délai de suspension court à compter de l'envoi de la notification de rejet, non de sa réception : nous détaillons ce point dans notre article consacré au moment où agir en référé précontractuel.

Côté acheteur, la meilleure défense reste documentaire : un rapport d'analyse des offres solidement motivé, des comptes rendus de dialogue précis et une évaluation préalable cohérente avec le contrat finalement signé. Côté entreprise, la fenêtre d'action se compte en jours — d'où l'intérêt d'une analyse juridique engagée dès la réception du courrier de rejet.

Ce qu'il faut retenir

• En 2025, 65 % des projets d'investissement accompagnés par Fin Infra l'ont été au stade de la structuration : c'est en amont que se joue la sécurité juridique et financière de l'opération.
• Le marché de partenariat reste un outil résiduel (248 projets depuis 2004) et coûteux ; l'IGF recommande de le réserver aux projets au programme stable, pilotés par une personne publique outillée.
• Le MGPEPD offre un paiement différé sans transfert de maîtrise d'ouvrage, mais suppose une étude préalable comparative, un avis de Fin Infra, une étude de soutenabilité budgétaire et une délibération expresse.
• Le calendrier des autorisations d'urbanisme et environnementales doit être instruit en même temps que le montage contractuel, et non après.
• Les montages globaux, passés en dialogue compétitif, concentrent le risque de référé précontractuel : la traçabilité de la procédure est la première ligne de défense.

Questions fréquentes

L'avis de Fin Infra est-il obligatoire pour tous les contrats globaux ?

Non. L'avis de l'organisme expert mentionné à l'article L. 2212-2 du code de la commande publique est requis pour deux catégories de contrats seulement : le marché de partenariat et le marché global de performance énergétique à paiement différé. Un marché global de performance classique ou un marché de conception-réalisation n'y est pas soumis, ce qui n'exonère pas l'acheteur de justifier les conditions de recours propres à ces montages.

L'avis de Fin Infra lie-t-il l'acheteur public ?

Il s'agit d'un avis simple : l'acheteur n'est pas tenu de s'y conformer. En pratique, un avis réservé fragilise toutefois sérieusement la délibération autorisant le recours au contrat et le rapport d'évaluation, qui constituent les pièces examinées en cas de recours d'un tiers. Il est donc préférable de traiter les réserves en amont plutôt que de passer outre.

Une commune peut-elle recourir au MGPEPD pour rénover ses écoles ?

Oui. Les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements figurent parmi les personnes éligibles à l'expérimentation ouverte par la loi du 30 mars 2023, et Fin Infra a rendu plusieurs avis portant sur des ensembles de bâtiments scolaires communaux. La commune doit démontrer, par une étude préalable, que ce montage est plus favorable que les autres modes de réalisation, le seul bénéfice du paiement différé ne pouvant suffire à le justifier.

Qui demande le permis de construire dans un marché de partenariat ?

La maîtrise d'ouvrage étant transférée au titulaire, c'est en principe lui qui dépose la demande, en justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain d'assiette — le contrat devant expressément prévoir cette autorisation du propriétaire public ainsi que la répartition des risques en cas de refus, de retrait ou d'annulation de l'autorisation.

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Notre équipe de droit public des affaires accompagne les acheteurs publics et les opérateurs économiques sur l'ensemble du cycle de vie des projets d'infrastructure : comparaison des modes de réalisation et rédaction des études préalables, constitution du dossier soumis à Fin Infra, rédaction du dossier de consultation, conduite du dialogue compétitif, puis suivi de l'exécution, des avenants et des contentieux. Nous intervenons également en AMO juridique aux côtés des maîtres d'ouvrage publics, notamment sur les projets d'énergie et d'infrastructures.