Appel à projets France 2030 : le Conseil d'État fixe la frontière entre subvention et marché public

Par une décision du 29 octobre 2026 (CE, 7e ch., 29 oct. 2026, société Rapid.Space International, n° 509230), le Conseil d'État rejette le recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du Premier ministre du 17 mars 2025 approuvant le cahier des charges de l'appel à projets « Renforcement de l'offre de services cloud », opéré par Bpifrance dans le cadre du plan France 2030.

Cette décision arrive quelques jours après le rapport de la Cour des comptes sur France 2030, dont nous avons analysé les conséquences opérationnelles dans notre article consacré à l'achat public comme levier oublié de la politique d'innovation.

La Cour relevait À CE DITE l'hétérogénéité des conditions de présélection d'un appel à projets à l'autre ; le Conseil d'État vient d'une certaine façon expliquer jusqu'où cette liberté de cadrage peut aller.

Le cadre juridique du contentieux : l'article 8 de la loi du 9 mars 2010

Les fonds du programme des investissements d'avenir, étendus au plan France 2030 par la loi de finances pour 2022, sont gérés par des organismes publics sur le fondement de l'article 8 de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010.

Les conventions État / opérateurs des 8 avril et 4 juin 2021, conclues avec l'ADEME, l'ANR, la Caisse des dépôts et Bpifrance, prévoient que les modalités d'instruction des dossiers sont fixées par un cahier des charges approuvé par arrêté du Premier ministre. C'est cet arrêté réglementaire, et non une décision individuelle de rejet, qui était attaqué, après rejet d'un recours gracieux le 1er septembre 2025.

Le B du I de l'article 8 impose trois principes d'investissement qui structurent tout le raisonnement : des projets innovants destinés à augmenter le potentiel de croissance de l'économie, des procédures de sélection ouvertes et objectives favorisant la concurrence entre projets, et des décisions prises en considération d'un retour sur investissement financier ou extrafinancier.

Ces principes ne sont pas ceux du code de la commande publique, et l'une des utilités de la décision est de le confirmer.

Subvention ou marché public : le critère de la prestation individualisée

Nous avions posé les termes de ce débat dans notre analyse consacrée aux appels à projets et au marché public. La société requérante soutenait ici que les subventions versées constituaient en réalité la contrepartie de prestations répondant aux besoins de l'État, de sorte que le dispositif devait être requalifié en contrat de la commande publique et soumis aux obligations de publicité et de mise en concurrence.

Deux définitions confrontées

Le Conseil d'État confronte deux textes dans sa décision.

D'une part l'article 9-1 de la loi du 12 avril 2000, qui définit la subvention comme une contribution facultative justifiée par un intérêt général et destinée à un projet dont les actions sont initiées, définies et mises en œuvre par le bénéficiaire de droit privé.

‍D'autre part l'article L. 2 du code de la commande publique, qui qualifie de contrat de la commande publique le contrat conclu à titre onéreux par un acheteur pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services.

Pourquoi l'appel à projets cloud reste une subvention ?

Le juge écarte la requalification au motif qu'il ne ressort pas du dossier que les subventions constitueraient la contrepartie d'une prestation individualisée répondant aux besoins de l'État.

Trois éléments du cahier des charges emportent la conviction :

- les entreprises candidates déterminent elles-mêmes les projets qu'elles proposent ;

- elles choisissent les marchés et les utilisateurs auxquels leurs offres sont destinées ;

- et elles définissent leur propre modèle économique, en identifiant notamment les besoins de ces utilisateurs.

Dès lors, ce n'est ni l'intitulé « appel à projets », ni l'existence d'un cahier des charges, ni la présence de critères de sélection qui tranche la qualification.

C'est la réponse à une question unique : qui définit le besoin satisfait par le projet ?

Lorsque c'est le bénéficiaire, pour son propre marché, il y a subvention.

Lorsque c'est la personne publique, pour son propre besoin, et qu'elle rémunère une prestation déterminée, il y a marché public, avec les obligations de publicité et de mise en concurrence.

Et l'"habillage" en appel à projets ne protège pas d'une requalification.

Le seuil de 20 millions d'euros d'assiette de dépenses validé

Premier critère d'éligibilité contesté : l'obligation de présenter une assiette de dépenses supérieure à 20 millions d'euros.

La requérante y voyait une atteinte au principe d'égalité, aux règles de concurrence, à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie, ainsi qu'une erreur manifeste d'appréciation, puisque des projets plus modestes mais pertinents se trouvaient exclus de toute compétition.

Le Conseil d'État applique le triptyque habituel du contrôle de l'égalité : une différence de traitement est admise si elle est en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et si elle n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

Dès lors que les fonds France 2030 ont vocation à financer des projets innovants contribuant au potentiel de croissance de l'économie, et que les décisions d'investissement doivent prendre en compte le retour attendu, il est loisible à l'autorité compétente de réserver les aides aux projets d'une ampleur suffisante.

Le juge retient en outre que le seuil a été calibré par référence aux montants investis dans d'autres dispositifs européens de soutien aux infrastructures cloud, ce qui en objective le niveau.

Deux précisions méritent toutefois d'être soulignées en pratique.

D'abord, le juge admet expressément que ce critère rend l'accès à l'aide plus difficile pour les entreprises aux capacités financières limitées, mais relève qu'il n'a ni pour objet ni pour effet de leur interdire l'accès ou le maintien sur le marché des services cloud : le grief tiré de la liberté du commerce et de l'industrie se joue sur le terrain du marché, pas sur celui de l'accès à la subvention.

Ensuite, la validation porte sur ce seuil, dans ce dispositif, au vu des éléments de comparaison produits. À l'inverse, ucn seuil posé sans justification documentée pourrait fragiliser l'appel à projets.

TRL 9 et régime d'aides d'État : il ne faut pas confondre sélection et financement

Second critère contesté : l'exigence d'un niveau de maturité technologique compris entre TRL 4 et TRL 9.

La requérante soutenait que le niveau TRL 9 correspond à une phase de commercialisation, et non de développement expérimental, de sorte que les dépenses correspondantes sont inéligibles au régime cadre exempté de notification SA.111723 relatif aux aides à la recherche, au développement et à l'innovation pour 2024-2026, lui-même encadré par l'article 25 du règlement général d'exemption par catégories (RGEC) n° 651/2014.

Le raisonnement du juge apparait ici d'une grande utilité opérationnelle : les dispositions contestées se bornent à définir une fourchette de maturité des projets attendus.

Le cahier des charges précise que le financement portera exclusivement sur l'assiette des coûts éligibles et qu'il appartiendra à Bpifrance d'identifier, parmi les coûts présentés, ceux qui sont effectivement éligibles, dans la limite des taux d'intervention maximaux autorisés par la Commission européenne.

Autrement dit, le périmètre d'admission à candidater et le périmètre des dépenses finançables sont deux choses distinctes.

Être présélectionné à TRL 9 ne signifie pas que les dépenses de maturation finale seront subventionnées.

Ce que les financeurs publics doivent sécuriser

Pour une collectivité, un établissement public ou une société de projet qui construit un dispositif de soutien, la décision du Conseil d'État constitue une bonne méthode de rédaction.

Le cahier des charges doit laisser au bénéficiaire l'initiative de la définition du projet, du marché visé et du modèle économique.

Toute clause qui décrit le service attendu, fixe des spécifications fonctionnelles détaillées ou organise une livraison au profit de la personne publique rapproche le dispositif du marché.

Le seuil financier et les critères techniques doivent être adossés à une justification écrite, antérieure à la publication, et proportionnés à l'objectif poursuivi : la traçabilité de ce travail préparatoire est ce qui vient d'une certaine façon sauver le critère en cas de recours.

Enfin, la convention de financement doit distinguer clairement les coûts éligibles, les taux d'intervention et les jalons, car c'est à ce stade que se joue la sécurité du bénéficiaire comme celle du financeur.

Ces arbitrages entre subvention, appel à projets et contrat relèvent du même raisonnement que celui que nous développons sur le dispositif d'achat public innovant et dans l'ouvrage « Réussir ses achats publics innovants ».

Lorsque la personne publique cherche en réalité à acquérir une solution, le partenariat d'innovation ou le dispositif des achats innovants constituent la voie adaptée, et non l'appel à projets.

Ce que les entreprises candidates doivent en retenir

Du côté des opérateurs économiques, la décision invite à quelques réflexes et points d'attention.

Vérifier les critères d'éligibilité avant d'engager des frais de dossier, car la présélection est un filtre et non un élément d'appréciation pondéré.

Contester, le cas échéant, le cahier des charges lui-même dans le délai de recours contre l'arrêté qui l'approuve, plutôt que d'attendre une décision individuelle de rejet. Et ne pas construire son plan de financement sur l'intégralité des dépenses présentées, mais sur la seule assiette des coûts éligibles au régime d'aides mobilisé.

Pour les projets dont la réalisation suppose du foncier et des autorisations, le calendrier des aides doit être mené en parallèle de celui du permis de construire et des autres autorisations relevant du droit de l'urbanisme, sous peine d'additionner deux délais au lieu de les faire courir ensemble.

Ce qu'il faut retenir

• Le critère déterminant de la qualification est l'existence d'une prestation individualisée répondant à un besoin propre de la personne publique, et non l'intitulé du dispositif ni la présence d'un cahier des charges.
• Un appel à projets dont les candidats définissent eux-mêmes le projet, les utilisateurs et le modèle économique relève de la subvention au sens de l'article 9-1 de la loi du 12 avril 2000.
• Un seuil d'éligibilité de 20 millions d'euros d'assiette de dépenses est admis au regard du principe d'égalité, dès lors qu'il est en rapport direct avec l'objet du dispositif et objectivé par des comparaisons externes.
• Rendre l'accès à une aide plus difficile pour les petites structures n'équivaut pas à entraver l'accès au marché concerné.
• La fourchette de maturité technologique ouvrant la candidature ne détermine pas les dépenses finançables : l'éligibilité des coûts est appréciée séparément, dans la limite des taux autorisés par la Commission européenne.
• Les procédures France 2030 doivent être ouvertes, objectives et favoriser la concurrence entre projets, selon l'article 8 de la loi du 9 mars 2010, qui n'est pas le régime des marchés publics.

Questions fréquentes

Un appel à projets peut-il être requalifié en marché public ?

Oui, mais à une condition : que le financement rémunère une prestation déterminée répondant à un besoin propre de la personne publique. Le juge procède à un examen concret de l'économie du dispositif, en recherchant qui a l'initiative du projet, qui définit le besoin satisfait et quelle est la contrepartie du versement. Un financement public, même encadré par un cahier des charges exigeant, ne suffit pas à caractériser un marché.

Un seuil financier d'éligibilité est-il discriminatoire ?

Pas par principe. Il institue une différence de traitement qui doit être en rapport direct avec l'objet du dispositif et ne pas être manifestement disproportionnée. Un seuil dimensionné au regard de l'ampleur des projets recherchés et calibré par référence à des dispositifs comparables satisfait ce contrôle. Un seuil fixé sans justification traçable est en revanche fragile.

Être lauréat garantit-il le financement de toutes les dépenses du projet ?

Non. La sélection du projet et l'éligibilité des dépenses sont deux opérations distinctes. L'organisme gestionnaire identifie, parmi les coûts présentés, ceux qui entrent dans l'assiette éligible au régime d'aides mobilisé, dans la limite des taux d'intervention maximaux autorisés. Le plan de financement doit être construit sur cette base.

NOVLAW Avocats, à vos côtés sur les dispositifs de financement de l'innovation

Notre équipe de droit public des affaires intervient sur l'ensemble de la chaîne : qualification du dispositif entre subvention, appel à projets et contrat de la commande publique, rédaction et sécurisation des cahiers des charges et des conventions de financement, analyse de la compatibilité au regard du régime des aides d'État, puis contentieux de la légalité des critères et de la passation. Nous accompagnons les financeurs publics et leurs opérateurs comme les entreprises candidates, notamment en AMO juridique sur les projets d'innovation territoriale, et proposons un test de qualification de l'innovation pour objectiver le choix de l'outil juridique.