France 2030 : la Cour des comptes replace l’achat public au centre du soutien à l’innovation

Dans son rapport public thématique « Le plan d’investissement France 2030, bilan à mi-parcours et enseignements pour l’avenir », rendu public le 28 octobre 2026, la Cour des comptes dresse un constat qui dépasse largement la question budgétaire. Le plan, doté de 54,1 Md€, a été conçu comme un outil de distribution de financements, sans que l’État ait examiné au préalable quels instruments produiraient réellement les transformations attendues. Résultat : les leviers non financiers, et au premier rang d’entre eux l’achat public, sont restés à la porte.

Pour un cabinet qui pratique au quotidien la commande publique et l’achat public innovant, le diagnostic est familier. Il appelle surtout une lecture opérationnelle : que doivent en retenir, dès maintenant, les acheteurs publics qui structurent une politique d’innovation, les collectivités qui accueillent des projets lauréats et les entreprises qui candidatent à un appel à projets ?

Les enseignement du rapport du 28 octobre 2026

Les chiffres posent le cadre. Fin 2025, près de 33 Md€ avaient fait l’objet d’une contractualisation entre l’État et les porteurs de projets, pour environ 7 300 projets, mais seulement 14 Md€ avaient effectivement été versés. La Cour en déduit l’existence d’un « mur d’engagements budgétaires » à financer dans les prochaines années, dans un contexte de finances publiques dégradées.

La structure des aides est tout aussi parlante : 82 % de subventions, 12 % d’avances remboursables et 6 % de prises de participations. La Cour juge ce recours massif à la subvention coûteux pour les finances publiques, source d’effets d’aubaine, et sans retour sur investissement possible pour l’État. Elle recommande d’inverser la logique et de ne recourir à la subvention qu’en dernier ressort.

La concentration des financements mérite également l’attention des entreprises : 1 % des projets concentrent 49 % des montants contractualisés, et quatre objectifs et leviers en représentent à eux seuls 59 %. Les structures de moins de 50 salariés constituent 61 % des bénéficiaires mais ne captent que 15 % des montants alloués. Quant à l’efficacité du plan, elle reste difficile à mesurer : fin 2025, 642 projets seulement, soit moins de 10 % des projets financés, étaient terminés, et les premières évaluations suggèrent un effet véritablement déclencheur pour environ la moitié des projets soutenus.

L’achat public, levier oublié de la politique d’innovation

C’est le point le plus structurant pour notre pratique au sein du cabinet.

La Cour relève que le plan a été lancé sans analyse des instruments les plus adaptés aux effets recherchés, et sans envisager une combinaison plus large de leviers d’action tels que la réglementation, la normalisation et l’achat public.

Son orientation n° 2 est explicite : à efficacité égale, les futures politiques de soutien à l’innovation devraient mobiliser prioritairement l’achat public et les leviers non financiers, les subventions n’étant réservées qu’aux cas où elles démontrent une efficacité supérieure.

Cette recommandation n’a rien d’une abstraction.

Le code de la commande publique offre déjà une boîte à outils que la plupart des acheteurs sous-utilisent, souvent par pure méconnaissance.

En particulier, l’article R. 2122-9-1 du code de la commande publique autorise l’acquisition de travaux, fournitures et services innovants sans publicité ni mise en concurrence jusqu’à 140 000 € HT, dispositif dont nous avons détaillé le fonctionnement dans notre analyse du dispositif des achats innovants et dont nous recensons les cas d’usage concrets. Le partenariat d’innovation de l’article L. 2172-3 permet pour sa part de financer une phase de recherche et développement puis d’acquérir la solution développée auprès du même opérateur, sans nouvelle procédure.

Dans les deux cas, l’achat public ne se contente pas de subventionner une innovation : il lui ouvre un débouché, c’est-à-dire un marché.

Encore faut-il savoir qualifier le caractère innovant de la solution, qui constitue la condition de recours à ces contrats. La définition retenue par le code, celle de prestations nouvelles ou sensiblement améliorées, a été complétée par la loi de finances pour 2024 au bénéfice des jeunes entreprises innovantes au sens de l’article 44 sexies-0 A du code général des impôts, puis retravaillée par la loi de simplification de la vie économique de 2026.

C’est précisément le sujet que nous traitons dans l’un de nos ouvrages « Réussir ses achats publics innovants » (Territorial Éditions), et que nous avons transposé en un test de qualification de l’innovation à destination des acheteurs comme des opérateurs économiques.

Appel à projets ou marché public : une frontière à qualifier avant de contractualiser

Le rapport apporte une donnée que les porteurs de projets sous-estiment : les soutiens accordés de gré à gré, hors appel à projets ou appel à manifestation d’intérêt, représentent 19 % des procédures, 22 % des projets et 38 % des montants engagés. La Cour souligne par ailleurs que le cadrage stratégique qui devait précéder chaque appel à projets, prévu dès 2022, n’est en pratique ni systématique ni formalisé, et que les conditions de présélection, la composition des comités et les règles de délibération varient d’un appel à l’autre, parfois d’une vague à l’autre d’un même appel.

Cette hétérogénéité est un enjeu juridique de premier ordre. Un appel à projets n’est pas, par nature, étranger au droit de la commande publique : dès lors que la personne publique définit un besoin qui lui est propre et acquiert une prestation en contrepartie d’un prix, la qualification de marché public peut s’imposer, avec toutes ses conséquences en matière de publicité, de mise en concurrence et de voies de recours.

Le Conseil d’État vient précisément de trancher cette question à propos d’un appel à projets France 2030, en retenant le critère de la prestation individualisée répondant à un besoin propre de la personne publique, comme nous l’analysons dans notre commentaire de la décision du 29 octobre 2026.

Nous avions d'ailleurs déjà consacré une analyse spécifique à cette frontière entre appel à projets et marché public, qui reste l’un des angles morts les plus coûteux des montages d’innovation publique.

Pour les candidats évincés, la question du recours se pose dans les mêmes termes. Lorsque la procédure relève effectivement de la commande publique, l’entreprise écartée peut saisir le juge administratif d’un référé précontractuel avant la signature, en invoquant par exemple des critères insuffisamment définis, une rupture d’égalité entre candidats ou une modification substantielle du besoin en cours de procédure. Les délais sont très courts, ce qui impose une analyse juridique dès la réception du courrier de rejet.

Collectivités territoriales : un rôle marginal dans le plan mais en pratique décisif dans les projets

La Cour apparait sévère sur la place laissée aux acteurs locaux.

Le volet régionalisé, qui constitue la principale modalité d’association des régions, repose sur une dotation de 500 M€ de l’État complétée à parité par les régions, soit une enveloppe théorique de 1 Md€, mais ne représente que 1 % des crédits du plan.

Fin 2025, l’État et les régions y avaient engagé 607 M€, avec des effets contrastés : certaines régions ont rapidement atteint leur plafond quand d’autres, notamment en outre-mer, risquent de ne pas consommer leur dotation, sans réallocation envisagée à ce stade.

Avec un taux d’engagement de 53,6 %, ce levier est le moins avancé de l’ensemble du plan.

Or, selon la Cour, les blocages opérationnels des projets lauréats se situent très largement au niveau local.

Le rapport le reconnaît explicitement : les régions disposent des compétences de développement économique et de formation professionnelle, tandis que les intercommunalités interviennent sur le foncier, l’aménagement et les mobilités de proximité, autant de conditions d’implantation réelles d’un site industriel ou d’un démonstrateur.

La Cour relève d’ailleurs que le dispositif d’ingénierie territoriale mis en place par le Secrétariat général pour l’investissement depuis la fin de l’année 2024, qui repose sur un marché de conseil porté par Bpifrance, répond à un besoin réel d’appui au montage des dossiers.

C’est exactement le terrain de l’assistance à maîtrise d’ouvrage juridique.

À cet égard, 3 questions se posent de façon récurrente dans nos dossiers.

Quel véhicule retenir pour porter le projet, entre société d’économie mixte, société publique locale, SEMOP ou société de projet, choix que nous instruisons notamment sur les opérations de territoires intelligents ?

Quel montage contractuel retenir, question que nous avons traitée récemment à propos des projets d’infrastructure ?

Et quelle articulation avec le droit de l’urbanisme, dès lors qu’un financement obtenu ne dispense d’aucune autorisation ?

Délais d’instruction : le calendrier juridique doit être construit en parallèle

Dernier point d'attention selon nous : le rapport documente un allongement marqué des délais : la durée moyenne entre le dépôt d’un dossier et sa contractualisation est passée de 7,8 mois en 2021 à 11,3 mois en 2025, et pour les projets dépassant 15 M€, le temps séparant la validation par le comité de pilotage de la décision finale a plus que doublé entre 2023 et 2025.

L’enquête menée auprès des lauréats est parfois éloquente : l’accélération du déploiement du projet constitue la première raison de recours au plan, citée par 63 % des répondants, tandis que les délais de procédure forment le premier motif d’insatisfaction, cité par 35 % d’entre eux.

La conséquence pratique est claire : un porteur de projet qui attend la décision de financement pour engager son parcours d’autorisations additionne deux calendriers au lieu de les faire courir en parallèle. Le dépôt d’un permis de construire, la purge des délais de recours, l’instruction d’une autorisation environnementale ou la sécurisation du foncier peuvent et doivent être instruits pendant la phase d’instruction du dossier de financement. La même logique vaut pour les marchés à calendrier contraint.

Ce qu’il faut retenir

• La Cour des comptes formule neuf recommandations et quatre orientations ; la deuxième orientation consacre l’achat public comme levier à mobiliser en priorité, avant la subvention.
• Avec 82 % de subventions, France 2030 a privilégié l’instrument le plus coûteux pour les finances publiques et le moins exigeant en contrepartie.
• Les procédures de gré à gré hors appel à projets représentent 38 % des montants engagés, ce qui déplace l’enjeu juridique vers la qualification du support contractuel.
• Un appel à projets peut relever du droit de la commande publique : la qualification doit être tranchée avant la contractualisation, pas après le recours d’un concurrent évincé.
• Le volet régionalisé ne pèse que 1 % des crédits alors que les freins opérationnels des projets sont très majoritairement locaux, fonciers et urbanistiques.
• Les délais d’instruction, portés à 11,3 mois en moyenne, imposent de conduire le calendrier des autorisations en parallèle du calendrier de financement.

Préparer la prochaine génération de dispositifs avec NOVLAW Avocats

Notre équipe de droit public des affaires accompagne les acheteurs publics et les opérateurs économiques sur l’ensemble de la chaîne de l’innovation publique : qualification du caractère innovant d’une solution, choix entre subvention, appel à projets et contrat de la commande publique, rédaction des conventions de financement et des marchés, puis gestion des contentieux de passation et d’exécution. Nous intervenons aussi bien en conseil des collectivités et de leurs satellites qu’aux côtés des entreprises candidates, notamment en AMO juridique sur les projets d’innovation territoriale.