Convention d’occupation ou concession de plage ? Le Conseil d’État retient l’objet réel du contrat

Une personne publique gestionnaire d’un espace littoral veut y voir s’installer une activité de restauration.

Elle rédige une « convention d’occupation temporaire du domaine public », précise que les installations seront réversibles, organise une consultation souple, et signe. Le montage paraît tenir en apparence.

Par une décision du 9 octobre 2026 mentionnée dans les tables du recueil Lebon, le Conseil d’État rappelle qu’il ne tient pas : lorsque la convention organise en réalité l’aménagement, l’exploitation et l’entretien d’une plage du domaine public maritime, elle est une concession de plage, et elle doit en respecter le régime (CE, 8e et 3e ch. réunies, 9 octobre 2026, n° 501638). Le cabinet Novlaw Avocats, spécialisé en propriété publique et domanialité, revient sur la portée de cette décision et sur la méthode à suivre avant de lancer une consultation sur une plage.

Ce qui était en cause : une aire de restauration sur l’îlet Pinel

Les faits et la procédure

Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, affectataire d’une parcelle située sur l’îlet Pinel, dans le périmètre de la réserve naturelle de Saint-Martin, a conclu le 22 octobre 2019 une convention d’occupation du domaine public avec une société, en vue de l’exploitation d’une aire de restauration dite réversible. Une société candidate évincée a contesté cette convention, ainsi qu’une seconde conclue quelques jours plus tard.

Le tribunal administratif de Saint-Martin a prononcé, le 20 avril 2022, la résiliation des deux conventions à l’expiration d’un délai de deux mois. La cour administrative d’appel de Bordeaux a censuré ce jugement le 18 décembre 2024 pour la convention litigieuse, en jugeant que celle-ci n’avait pas le caractère d’une concession de plage et pouvait donc être passée en dehors de la procédure particulière de l’article L. 2124-4 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P). C’est cette qualification que le Conseil d’État annule, en renvoyant l’affaire devant la même cour.

Le Conservatoire du littoral n’échappe pas au régime des concessions de plage

Le premier apport de la décision est un principe. En combinant les articles L. 2122-1, L. 2124-1, L. 2124-4 et R. 2124-13 du CG3P avec les articles L. 321-9, L. 322-1, L. 322-6 et L. 322-9 du Code de l’environnement, le Conseil d’État juge qu’il incombe au Conservatoire, lorsqu’il entend conclure une convention ayant pour objet l’aménagement, l’exploitation et l’entretien d’une plage relevant du domaine public maritime qui lui est affecté ou confié par l’État, de respecter le régime des concessions de plage et les règlements pris pour son application. La faculté, ouverte par l’article L. 322-9 du Code de l’environnement, d’autoriser par convention un usage temporaire et spécifique des immeubles du Conservatoire ne constitue donc pas un régime autonome permettant de contourner le droit commun des plages.

La solution vaut à Saint-Martin, par l’effet de l’article L. 5311-1 du CG3P et des articles LO. 6313-1 et LO. 6314-3 du Code général des collectivités territoriales.

La qualification se lit dans l’objet et les obligations, non dans l’intitulé

Les indices retenus par le juge de cassation

Le second apport (qui n'est pour autant pas une nouveauté) est plutôt d'ordre méthodologique, et c’est celui qui intéressera en pratique les gestionnaires.

Statuant sur la qualification juridique des faits, le Conseil d’État relève un faisceau d’éléments : la convention portait sur l’occupation, pour neuf ans, d’une parcelle incluant une part importante de la surface d’une plage naturelle ; elle prévoyait l’exploitation d’une aire de restauration ainsi que l’installation et la location d’équipements de plage ; elle imposait au bénéficiaire des obligations de propreté du site et d’entretien de la plage, en particulier des plantations réalisées pour la fermeture visuelle, l’ombrage et la lutte contre l’érosion ; elle lui confiait l’entretien de toilettes ouvertes au public sans exclusivité pour la clientèle du restaurant, ainsi qu’un rôle pédagogique de sensibilisation à la fragilité du site.

Pris isolément, aucun de ces indices n’est décisif.

Mais appréciés ensemble, ces indices et éléments décrivent une opération globale d’aménagement, d’exploitation et d’entretien de la plage, qui dépasse la simple mise à disposition d’une emprise domaniale.

Le raisonnement rejoint celui que nous décrivions dans un de nos articles à propos de la requalification d’une convention d’occupation domaniale en contrat de la commande publique : la dénomination choisie par les parties ne commande pas l'objet du contrat, c'est le juge qui d'une certaine façon restitue au contrat son objet véritable.

Les deux risques de requalification se cumulent d’ailleurs volontiers sur une même consultation, puisqu’une concession de plage confère à la fois un droit d’occupation privative et des missions de service public balnéaire, ce que confirme la frontière analysée là encore dans l'un de nos articles sur le contrat de concession et la délégation de service public.

La réversibilité des installations ne neutralise pas ce risque de requalification

L’argument tiré du caractère réversible et démontable de l’aire de restauration est écarté : la démontabilité n’est pas un critère d’exclusion du régime, elle en est au contraire une exigence imposée par la loi.

En effet, l'article R. 2124-16 du CG3P ne permet sur une plage concédée que des équipements et installations démontables ou transportables, sans élément de nature à les ancrer durablement au sol.

Présenter une installation comme réversible, c’est donc satisfaire une condition interne au régime des concessions de plage, non s’en affranchir. Le même raisonnement vaut pour le mobilier de plage, dont nous avons détaillé les contraintes dans l'une de nos analyses consacrée aux transats, parasols et occupation du domaine public.

Le régime des concessions de plage

Une procédure spécifique, distincte de la sélection domaniale de droit commun

La requalification n’a rien d’un débat théorique, parce que le régime applicable est substantiellement plus contraignant que la procédure de sélection librement organisée que décrit notre guide sur la mise en concurrence des autorisations d’occupation du domaine public.

L’article L. 2124-4 du CG3P subordonne l’octroi et le renouvellement des concessions de plage à une enquête publique conduite selon le chapitre III du titre II du livre Ier du Code de l’environnement, et impose le respect des principes de l’article L. 321-9 du même code, au premier rang desquels l’usage libre et gratuit des plages comme destination fondamentale.

En outre, les concessions sont accordées par priorité aux métropoles et, hors de leur territoire, aux communes ou groupements de communes, puis, si ces collectivités renoncent à leur priorité et après leur avis, à des personnes publiques ou privées après publicité et mise en concurrence préalable, les éventuels sous-traités d’exploitation étant soumis à la même exigence.

La collectivité intéressée dispose de 2 mois pour faire valoir son droit de priorité lorsque le préfet envisage de concéder une plage ou est saisi d’une demande émanant d’un tiers (article R. 2124-21 du CG3P). La concession et les sous-traités doivent enfin être portés à la connaissance du public par le concessionnaire, et la durée de la concession ne peut excéder douze ans (article R. 2124-13). Une consultation menée sans enquête publique ni information préalable de la collectivité titulaire du droit de priorité est donc irrégulière dans son principe, indépendamment de la qualité de l’offre retenue.

La prise en compte du rivage et le caractère démontable des installations

L’article R. 2124-16 du CG3P impose de laisser libre de tout équipement un minimum de 80 % de la longueur du rivage par plage et de 80 % de la surface de la plage dans les limites communales, ce seuil étant ramené à 50 % pour une plage artificielle, la surface de référence étant celle à mi-marée.

La plage concédée doit par ailleurs être libre de toute installation démontable en dehors d’une période définie par la concession, qui ne peut dépasser six mois, sauf dérogations. Ces ratios étaient précisément invoqués par la société requérante, de même que l’irrégularité d’une offre reposant sur des installations non démontables : le Conseil d’État n’a pas eu à les examiner, l’erreur de qualification suffisant à l’annulation. Ces moyens restent donc entiers devant la cour de renvoi, et ils dessinent l’exposition réelle d’une convention conclue sans avoir vérifié ces seuils.

Le cas particulier des sous-traités d’exploitation

Le schéma usuel du littoral français mérite d’être rappelé, car il offre souvent la voie de régularisation.

La concession est attribuée en priorité à la commune, qui peut ensuite confier tout ou partie des activités à des sous-traitants par conventions d’exploitation (article R. 2124-14 du CG3P), le concessionnaire demeurant personnellement responsable envers l’État et les tiers. Lorsque le concessionnaire n’est pas une collectivité, l’article R. 2124-32 du CG3P lui impose une publicité permettant la présentation d’offres concurrentes, dans une publication d’annonces légales locale et dans une publication spécialisée, puis un accord préalable du préfet sur le projet de convention.

Aucune autorisation d’occupation temporaire ne peut au surplus être délivrée sur une plage concédée pour une activité ayant un rapport direct avec son exploitation (article R. 2124-15), ce qui ferme la tentation de traiter par titres isolés ce qui relève du périmètre concédé.

Pour les gestionnaires du domaine qui structurent une consultation sur ce type de site, notons que notre retour d’expérience sur la sélection de l’occupant du domaine public expose les critères et les modalités de la publicité.

Les conséquences contentieuses d’une qualification erronée

L’affaire illustre le risque afférent à une mauvaise qualification.

Pour l’exploitant/occupant attributaire, la perspective est celle d’un investissement interrompu avant son amortissement, dans un cadre où l’indemnisation suppose une clause spécifique (article R. 2124-20 du CG3P) et où le régime général se discute selon les lignes que nous exposons sur la résiliation anticipée d’une convention d’occupation du domaine public.

Pour le gestionnaire, c’est une procédure à reprendre, après enquête publique et consultation de la commune, et un risque indemnitaire ouvert au titre de la perte de chance des candidats évincés.

Notons en pratique que qualification a une incidence sur les voies de recours contre la procédure et le contrat.

La contestation d’une convention purement domaniale n’ouvre pas la voie du référé précontractuel, réservé aux contrats de la commande publique, alors que soutenir utilement la requalification peut la rouvrir et permettre une intervention avant signature, seul moment où l’attribution est réellement réversible.

Côté candidat évincé, la décision du 9 octobre 2026 fournit un modus operandi : démontrer que l’objet du contrat recouvre l’exploitation et l’entretien de la plage, de sorte qu'il s'agit d'une concession dont la passation est soumise à des obligations de publicité et de mise en concurrence.

La méthode de sécurisation avant toute consultation

Au final, trois questions peuvent permettre d'écarter autant que possible ce risque.

L’emprise porte-t-elle sur une plage du domaine public maritime, et pour quelle part de sa surface ?

Le projet de convention met-il à la charge de l’occupant des obligations d’entretien, de propreté, de gestion d’équipements ou de services ouverts au public, au-delà de sa propre activité commerciale ?

Enfin, les installations projetées respectent-elles les seuils de l’article R. 2124-16 du CG3P et la période maximale de six mois ?

Une réponse positive aux deux premières questions appelle le régime des concessions de plage, et donc l’enquête publique, l’information de la commune et le plafond de 12 ans.

En cas de doute , la prudence reste à notre sens d’appliquer la procédure la plus rigoureuse : une consultation plus protectrice que nécessaire n’a jamais été annulée.

Il faut enfin tenir compte du contexte environnemental du site, les espaces remarquables au sens du Code de l’urbanisme restreignant les implantations fixes, question qui croise directement le droit de l’urbanisme littoral, et vérifier la base de calcul de la redevance, dont nous détaillons les règles dans notre article sur la redevance d’occupation du domaine public.

Vous préparez une consultation sur une plage ou un site littoral, ou vous vous interrogez sur la régularité d’une convention en cours d’exécution ?

Nos équipes en droit de la propriété publique et en droit des marchés publics accompagnent gestionnaires et opérateurs sur ces montages : contactez le cabinet, l’analyse de qualification se fait utilement avant la publication de l’avis.

Questions fréquentes

Une convention d’occupation temporaire peut-elle être requalifiée en concession de plage ?

Oui. Le Conseil d’État a jugé le 9 octobre 2026 (n° 501638) que la qualification dépend de l’objet de la convention et des obligations qu’elle prévoit, non de son intitulé. Une convention qui organise l’aménagement, l’exploitation et l’entretien d’une plage est une concession de plage soumise aux articles L. 321-9 du Code de l’environnement et L. 2124-4 du CG3P.

Le caractère démontable des installations permet-il d’éviter la concession de plage ?

Non. La démontabilité est une exigence du régime, posée par l’article R. 2124-16 du CG3P, qui n’autorise sur une plage concédée que des équipements démontables ou transportables permettant un retour du site à son état initial. Elle ne constitue donc pas un critère d’exclusion.

Quelles contraintes de surface s’appliquent à une plage concédée ?

Au moins 80 % de la longueur du rivage par plage et 80 % de la surface de la plage dans les limites communales doivent rester libres de tout équipement, ce seuil étant ramené à 50 % pour une plage artificielle. La surface de référence est celle à mi-marée, et les installations démontables doivent être retirées en dehors d’une période contractuelle de six mois au maximum.

Quel recours pour un candidat évincé d’une consultation sur une plage ?

Le référé précontractuel n’est ouvert que si le contrat relève de la commande publique, ce qui suppose d’en soutenir la qualification. À défaut, le candidat évincé dispose du recours en contestation de la validité du contrat, assorti le cas échéant d’un référé-suspension, et d’une action indemnitaire au titre de la perte de chance. Dans l’affaire de l’îlet Pinel, le juge de première instance avait prononcé la résiliation des conventions.