La procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique : étapes, DUP et indemnisation

Ce qu’il faut retenir : l’expropriation ne peut être prononcée que pour une utilité publique constatée à l’issue d’une enquête, et moyennant une juste et préalable indemnité (article 17 de la Déclaration de 1789, article L. 1 du code de l’expropriation).

La procédure se déroule en deux temps : une phase administrative (enquête publique, déclaration d’utilité publique, enquête parcellaire, arrêté de cessibilité), sous le contrôle du juge administratif, puis une phase judiciaire (ordonnance d’expropriation, fixation de l’indemnité), devant le juge de l’expropriation. Chaque étape ouvre un recours enfermé dans un délai court : deux mois contre la DUP et l’arrêté de cessibilité, quinze jours contre l’ordonnance. L’exproprié conserve les lieux jusqu’au paiement et dispose, si le projet n’est pas réalisé, d’un droit de rétrocession.

Plus généralement appelée expropriation pour cause d’utilité publique, l’expropriation est une procédure engagée par une personne publique (État, collectivités territoriales, établissements publics et, exceptionnellement, personnes privées désignées par la loi ou chargées d’un service public) dans le but de s’approprier de force un bien immobilier ou un droit réel immobilier appartenant à un tiers. Elle se distingue du droit de préemption, qui ne joue qu’à l’occasion d’une vente décidée par le propriétaire, et des acquisitions amiables que les acteurs publics du foncier privilégient en pratique. Le cabinet Novlaw Avocats, spécialisé en propriété publique et droit domanial, en détaille ci-dessous le déroulé et les points de vigilance, côté expropriant comme côté exproprié.

Qu’est-ce qu’une procédure d’expropriation ?

Le droit de propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé « si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité » (article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789). L’expropriation ne peut donc intervenir que pour cause d’utilité publique, c’est-à-dire pour réaliser une opération d’intérêt public — voirie, équipement scolaire ou hospitalier, logement, aménagement d’ensemble, réserve foncière, que le propriétaire aurait pu refuser de rendre possible. C’est pourquoi celui qui se voit retirer son droit de propriété bénéficie d’une indemnité compensatrice couvrant l’intégralité de son préjudice direct, matériel et certain.

L’article L. 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique résume l’équilibre de la procédure : l’expropriation « ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête et qu’il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu’à la recherche des propriétaires ». Elle donne lieu à une juste et préalable indemnité.

Le contrôle de l’utilité publique par le juge administratif

L’utilité publique n’est pas présumée. Depuis la décision Ville Nouvelle-Est (CE, Ass., 28 mai 1971, n° 78825), le juge administratif dresse le bilan de l’opération : une expropriation ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Le contrôle s’exerce aujourd’hui en trois temps : l’opération répond-elle à une finalité d’intérêt général ? L’expropriant pouvait-il la réaliser dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens de son propre patrimoine ? Le bilan est-il, enfin, favorable (CE, 19 octobre 2012, Commune de Levallois-Perret, n° 343070) ?

Quelles sont les étapes de la procédure d’expropriation ?

La procédure d’expropriation est composée de deux phases successives.

Une phase administrative, conduite sous l’autorité du préfet, qui a pour objet d’obtenir la déclaration d’utilité publique (DUP) de l’opération, puis l’arrêté de cessibilité identifiant les parcelles et les propriétaires concernés. Ces deux actes relèvent du juge administratif.

Une phase judiciaire, devant le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire, qui opère le transfert de propriété par ordonnance et fixe, à défaut d’accord, l’indemnité due à l’exproprié. Cette dualité de juridictions est une source fréquente d’erreurs de stratégie contentieuse : ce qui n’a pas été contesté devant le juge administratif ne pourra plus l’être devant le juge judiciaire.

Comment obtenir la déclaration d’utilité publique (DUP) ?

L’enquête publique préalable

L’obtention d’une DUP débute par l’ouverture d’une enquête publique. La personne publique transmet au préfet un dossier comprenant notamment une notice explicative, le plan de situation, le plan général des travaux, les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants et l’appréciation sommaire des dépenses. Lorsque l’opération est susceptible d’affecter l’environnement, l’enquête est régie par le code de l’environnement et le dossier comprend l’étude d’impact (article L. 110-1 du code de l’expropriation).

Le préfet prend alors un arrêté qui ouvre officiellement l’enquête publique, d’une durée minimale de quinze jours. L’arrêté est publié dans la presse locale et affiché en mairie afin que le public puisse formuler ses observations. Un commissaire enquêteur, ou une commission d’enquête, est désigné pour se prononcer sur l’utilité publique du projet. À la clôture de l’enquête, il rend des conclusions motivées, favorables ou défavorables, qu’il transmet au préfet et qui sont communiquées, sur leur demande, aux personnes intéressées (article L. 112-1).

La déclaration d’utilité publique et sa durée de validité

Le préfet (ou, pour les opérations les plus importantes, le Premier ministre par décret en Conseil d’État) dispose ensuite d’un an au plus à compter de la clôture de l’enquête pour déclarer l’utilité publique ou la refuser, délai porté à dix-huit mois lorsqu’un décret en Conseil d’État est requis (article L. 121-2). Passé ce délai, une nouvelle enquête doit être organisée.

Lorsque l’expropriation est poursuivie au profit d’une collectivité territoriale et que l’opération relève de l’évaluation environnementale, celle-ci doit au préalable adopter une déclaration de projet se prononçant sur l’intérêt général de l’opération (article L. 122-1).

Si l’utilité publique est reconnue, l’acte est affiché en mairie et publié : cette publicité fait courir le délai de recours contentieux de deux mois. La DUP précise le délai accordé pour réaliser l’expropriation, qui ne peut excéder cinq ans, porté à dix ans lorsque l’opération est prévue par un plan local d’urbanisme ou un document en tenant lieu (article L. 121-4). Ce délai peut être prorogé une fois, sans nouvelle enquête en l’absence de circonstances nouvelles, pour une durée au plus égale à la durée initiale (article L. 121-5). C’est dans ce délai de validité que l’arrêté de cessibilité et l’ordonnance d’expropriation doivent intervenir, faute de quoi la procédure est à reprendre.

Comment obtenir l’arrêté préfectoral de cessibilité ?

Pour obtenir un arrêté de cessibilité, la personne publique transmet au préfet un dossier d’enquête parcellaire comprenant le plan parcellaire des terrains et bâtiments et la liste des propriétaires. Le préfet ouvre l’enquête par arrêté, pour une durée minimale de quinze jours ; elle est conduite par un commissaire enquêteur qui rend un avis au préfet à sa clôture. L’expropriant a l’obligation de notifier individuellement aux propriétaires concernés le dépôt du dossier en mairie, et ceux-ci sont tenus de faire connaître à l’expropriant les locataires et autres titulaires de droits sur le bien (article L. 311-2) ; les autres intéressés doivent se faire connaître eux-mêmes, à défaut de quoi ils sont déchus de tout droit à indemnité (article L. 311-3). L’enquête parcellaire peut être menée en même temps que l’enquête préalable à la DUP lorsque les parcelles sont déjà déterminées.

À l’issue de l’enquête, le préfet déclare cessibles les parcelles ou droits réels dont l’expropriation est nécessaire (article L. 132-1). L’arrêté de cessibilité détermine les parcelles à exproprier et l’identité de leurs propriétaires ; il est notifié à chacun d’eux, ce qui ouvre un nouveau délai de recours de deux mois devant le juge administratif. Il doit être transmis au juge de l’expropriation dans les six mois de sa signature, à défaut de quoi il devient caduc et un nouvel arrêté doit être pris (article R. 221-1).

L’arrêté de cessibilité n’emporte pas transfert de propriété : il constitue seulement, avec la DUP, la base légale de l’ordonnance qui sera rendue lors de la phase judiciaire. La conséquence est importante : si la DUP ou l’arrêté de cessibilité est définitivement annulé par le juge administratif, tout exproprié peut faire constater par le juge judiciaire que l’ordonnance est dépourvue de base légale et en demander l’annulation (article L. 223-2).

Quand intervient le transfert de propriété ?

La cession amiable

À tout moment de la procédure, les parties peuvent s’entendre sur le transfert de propriété : on parle alors de cession amiable entre l’expropriant et l’exproprié. Le transfert intervient par acte notarié ou par acte administratif (article L. 331-5). Une cession amiable consentie après la DUP produit les mêmes effets qu’une ordonnance d’expropriation, en particulier l’extinction des droits réels et personnels grevant l’immeuble (article L. 222-2). Elle présente pour l’expropriant l’avantage de la rapidité et pour l’exproprié celui de négocier le prix — sous le contrôle de l’évaluation du service des domaines.

L’ordonnance d’expropriation

À défaut d’accord, le juge de l’expropriation, saisi du dossier transmis par le préfet, prononce par ordonnance le transfert de propriété au vu des pièces constatant que les formalités de la phase administrative ont été accomplies (article L. 221-1). L’ordonnance éteint, par elle-même et à sa date, tous les droits réels ou personnels existant sur l’immeuble exproprié (hypothèques, baux, servitudes) qui se reportent sur l’indemnité (article L. 222-2). L’exproprié ne peut donc plus vendre, donner ni hypothéquer le bien.

L’ordonnance ne peut être attaquée que par un pourvoi en cassation, formé dans les quinze jours de sa notification, et seulement pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme (article L. 223-1). Le désaccord sur le prix n’est pas un motif de contestation de l’ordonnance : il relève de la procédure d’indemnisation, distincte.

Le transfert de propriété ne signifie pas pour autant la perte immédiate des lieux. L’ordonnance n’envoie l’expropriant en possession qu’à la condition qu’il ait payé l’indemnité ou, en cas d’obstacle au paiement, qu’il l’ait consignée (article L. 222-1).

L’exproprié conserve la jouissance du bien jusqu’au paiement ; il dispose ensuite d’un délai d’un mois, insusceptible de prorogation même par le juge, pour quitter les lieux, passé lequel l’expulsion peut être poursuivie (article L. 231-1). Seule une procédure d’urgence (articles L. 232-1 et suivants) ou, pour certaines grandes infrastructures, la prise de possession par décret en Conseil d’État dite d’extrême urgence (article L. 522-1) permettent d’y déroger, moyennant le versement d’indemnités provisionnelles.

Comment le propriétaire peut-il obtenir ses indemnités ?

Les offres de l’expropriant et l’accord amiable

L’expropriant notifie aux propriétaires le montant de ses offres et les invite à faire connaître le montant de leur demande (article L. 311-4). L’exproprié peut accepter la proposition — il s’agit alors d’un accord amiable sur l’indemnité — ou formuler une contre-proposition chiffrée, dans un mémoire en réponse. En pratique, l’offre de l’expropriant, généralement alignée sur l’évaluation domaniale, fixe le plancher du débat et la demande de l’exproprié en fixe le plafond : le juge ne peut statuer en deçà de l’une ni au-delà de l’autre. La Cour de cassation a toutefois précisé que la passivité de l’exproprié devant le juge ne prive pas ce dernier de la faculté d’allouer une indemnité supérieure aux offres initiales, dans la limite de la proposition du commissaire du Gouvernement (Cass. 3^e civ., 9 octobre 2025, n° 24-12.637).

La fixation judiciaire de l’indemnité

À défaut d’accord, l’indemnité est fixée par le juge de l’expropriation (article L. 311-5), saisi soit par l’expropriant à tout moment après l’ouverture de l’enquête, soit par l’exproprié à compter de l’ordonnance d’expropriation (article L. 311-6). Après un transport sur les lieux et une audience, le juge fixe une indemnité principale, correspondant à la valeur vénale du bien, et des indemnités accessoires — indemnité de remploi couvrant les frais de rachat d’un bien équivalent, indemnité de déménagement, de perte de loyers, d’éviction pour le commerçant, de dépréciation du surplus en cas d’expropriation partielle. Les indemnités doivent couvrir « l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain » causé par l’expropriation (article L. 321-1), à l’exclusion du préjudice moral.

Deux règles d’évaluation méritent une attention particulière. Le bien est estimé dans sa consistance à la date de l’ordonnance et à sa valeur à la date du jugement, mais d’après son usage effectif un an avant l’ouverture de l’enquête — c’est la « date de référence » de l’article L. 322-2, qui neutralise les plus-values liées à l’annonce du projet. Et la qualification de terrain à bâtir, déterminante pour le montant, est réservée aux terrains à la fois constructibles au regard du document d’urbanisme et effectivement desservis par les réseaux à cette date (article L. 322-3). Sur ce dernier point, le Conseil constitutionnel a jugé, par une décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026, que dans une ZAC multi-sites la dimension des réseaux ne peut être appréciée à l’échelle de l’ensemble de la zone que si les différents sites ont vocation à être desservis par les mêmes réseaux ; à défaut, l’appréciation se fait site par site. Un propriétaire dont la parcelle est correctement desservie ne peut donc plus se voir refuser la qualification de terrain à bâtir au motif qu’un autre secteur de la ZAC ne l’est pas.

Le jugement est susceptible d’appel dans le délai d’un mois à compter de sa notification, devant la chambre des expropriations de la cour d’appel, puis d’un pourvoi en cassation. L’expropriant supporte seul les dépens de première instance (article L. 312-1).

Le paiement de l’indemnité

L’indemnité doit être payée dans un délai de trois mois à compter de la signification de la décision définitive ou de la signature de l’acte amiable ; à défaut, elle produit de plein droit des intérêts au taux légal (article R. 323-14). Si, dans le délai d’un an à compter de la décision définitive, l’indemnité n’a été ni payée ni consignée, l’exproprié peut demander qu’il soit à nouveau statué sur son montant (article L. 323-4) — une arme utile en période de hausse des prix.

Les droits de l’exproprié après la procédure : rétrocession et délaissement

L’expropriation n’est légitime que si le projet se réalise. Si les immeubles expropriés n’ont pas reçu, dans les cinq ans de l’ordonnance, la destination prévue par la DUP, ou ont cessé de la recevoir, les anciens propriétaires peuvent en demander la rétrocession pendant trente ans, à moins qu’une nouvelle DUP ne soit requise (article L. 421-1). Le prix est fixé selon les règles de l’expropriation et, à peine de déchéance, le contrat de rachat doit être signé et le prix payé dans le mois de sa fixation , étant précisé que cette déchéance ne peut être opposée à l’ancien propriétaire lorsque le retard ne lui est pas imputable (Cons. const., 22 novembre 2024, n° 2024-1112 QPC).

À l’inverse, le propriétaire d’un bien compris dans le périmètre d’une DUP n’a pas à subir indéfiniment l’incertitude : un an après la publication de la DUP, il peut exercer son droit de délaissement et mettre l’expropriant en demeure d’acquérir son bien dans un délai de deux ans, prorogeable une fois d’un an (article L. 241-1).

Comment contester une expropriation ? Quelques points de vigilance

Le calendrier commande la stratégie. Pendant la phase administrative, la DUP et l’arrêté de cessibilité peuvent être déférés au tribunal administratif dans les deux mois de leur publication ou de leur notification, le cas échéant assortis d’un référé-suspension lorsque l’urgence et un doute sérieux sur la légalité peuvent être établis. Les moyens les plus efficaces tiennent à l’insuffisance du dossier d’enquête, à l’irrégularité de la désignation ou des conclusions du commissaire enquêteur, à l’absence de nécessité de recourir à l’expropriation lorsque l’expropriant dispose déjà de terrains adaptés, et au bilan coût-avantages défavorable. La légalité de la DUP peut également être contestée par voie d’exception à l’occasion du recours contre l’arrêté de cessibilité, ce qui permet de rattraper un délai manqué. Une DUP annulée fragilise l’ensemble de la chaîne, jusqu’à l’ordonnance elle-même.

Pendant la phase judiciaire, il est trop tard pour discuter le principe de l’expropriation : le débat se concentre sur le montant. L’exproprié a tout intérêt à répondre aux offres par un mémoire argumenté, à produire des termes de comparaison pertinents — l’administration fiscale est tenue de lui communiquer les valeurs foncières déclarées lors des mutations des cinq dernières années (article L. 322-10) — et à faire valoir l’ensemble des indemnités accessoires. Côté collectivité, la sécurisation du dossier d’enquête, le respect des délais de validité de la DUP et de transmission de l’arrêté de cessibilité, et une politique d’acquisition amiable menée en parallèle, restent les meilleurs moyens d’éviter qu’un projet d’aménagement ou d’urbanisme ne s’enlise pendant plusieurs années. Une fois le foncier maîtrisé, le projet suppose encore l’obtention d’un permis de construire ou d’aménager et, pour les ouvrages publics, la passation des marchés publics de maîtrise d’œuvre et de travaux.

Se faire accompagner par un avocat en droit de l’expropriation

La procédure d’expropriation mobilise successivement le juge administratif et le juge judiciaire, avec des délais de recours courts et des règles d’évaluation techniques. Fort de sa double compétence en matière administrative et judiciaire, le cabinet Novlaw Avocats accompagne les collectivités territoriales, les établissements publics et les aménageurs dans la conduite des procédures de DUP, d’enquête parcellaire et de cessibilité, ainsi que dans la fixation des indemnités ; il assiste également les propriétaires, les locataires et les commerçants expropriés dans la contestation de l’utilité publique et la défense de leurs droits à indemnisation, et intervient en amont des projets dans le cadre de missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO). Vous êtes concerné par une expropriation, comme expropriant ou comme exproprié ? Contactez notre équipe dès la réception de l’avis d’enquête : c’est à ce stade que se construit la défense.

FAQ : La procédure d’expropriation

Combien de temps dure une procédure d’expropriation ?

Il faut compter en pratique de dix-huit mois à trois ans entre l’ouverture de l’enquête publique et le paiement de l’indemnité, davantage en cas de recours. La DUP doit intervenir dans l’année de la clôture de l’enquête, et l’expropriation doit être réalisée dans le délai de validité de la DUP (cinq ans en principe, prorogeables une fois).

Peut-on refuser une expropriation ?

On ne peut pas s’y opposer par un simple refus, mais on peut la contester : recours en annulation contre la DUP et l’arrêté de cessibilité dans les deux mois devant le juge administratif, puis pourvoi en cassation contre l’ordonnance dans les quinze jours pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme. Le montant de l’indemnité se discute devant le juge de l’expropriation.

Qui fixe le montant de l’indemnité d’expropriation ?

Les parties, si elles trouvent un accord amiable ; à défaut, le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire, entre l’offre de l’expropriant et la demande de l’exproprié, après avis du commissaire du Gouvernement. L’indemnité couvre l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain.

Quand doit-on quitter les lieux ?

Un mois après le paiement, ou la consignation, de l’indemnité. Tant que celle-ci n’a pas été versée, l’exproprié conserve la jouissance du bien, même si la propriété a déjà été transférée par l’ordonnance.

Que se passe-t-il si le projet n’est pas réalisé ?

Si le bien n’a pas reçu la destination prévue dans les cinq ans de l’ordonnance, l’ancien propriétaire peut en demander la rétrocession pendant trente ans, sauf nouvelle déclaration d’utilité publique.