Les référés devant le juge administratif

Ce qu'il faut retenir : le contentieux administratif distingue les référés d'urgence (suspension, liberté, mesures utiles) des référés ordinaires (constat, instruction, provision), chacun soumis à des conditions de recevabilité propres. Le choix de la procédure adaptée dépend de l'urgence de la situation et de l'objectif poursuivi par le requérant.

Qu’est- ce qu’un référé ? La procédure de référé consiste en une intervention rapide du juge administratif par des mesures en principe provisoires afin d’éviter une situation d’illégalité qu’aurait causé l’administration, et ce généralement avant qu’une décision ne soit jugée au fond.

‍Quels sont les référés devant le juge administratif ?

‍Il existe en général deux types de référés. Les référés d’urgence qui exigent une action immédiate du juge. Ce sont principalement le référé suspension, le référé liberté et le référé mesures utiles.

Au contraire, les référés ordinaires ne nécessitent pas d’urgence mais une décision néanmoins rapide du juge. Ce sont le référé constat, le référé d’instruction ou encore le référé provision.

Le référé suspension

Qu’est-ce que le référé suspension ? Le référé suspension permet au requérant de saisir le juge administratif pour qu’il suspende provisoirement l’exécution d’une mesure prononcée par l’administration. La mesure prise provisoirement cesse dès lors que le jugement est rendu au fond.‍

Quel texte le prévoit ?‍

Ce référé est prévu par l’article L. 521-1 du Code de la justice administrative « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».‍

Quelles sont les conditions ? Afin d’être recevable, le référé suspension doit être justifié par l’urgence c’est-à-dire que l’exécution de l’acte administratif porte une « atteinte suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre » (CE, 19 janvier 2001, n°228815).

Par exemple, le risque important que créerait l’engagement de travaux autorisés par la décision litigieuse avant la destruction totale des engins de guerre situés dans leur périmètre caractérise une situation d’urgence (CE, 28 juin 2001, n°233938).

En outre du caractère d’urgence, il doit y avoir un doute sérieux sur la légalité de la décision rendue par l’administration.‍

Comment saisir le juge d’un référé suspension ?

‍Pour entamer une procédure de référé suspension, il est nécessaire d’avoir déposé au préalable une requête en annulation ou modification de la décision (un recours au fond).

Le requérant doit adresser sa demande au tribunal administratif soit en ligne, soit directement au tribunal ou alors par courrier. Il n’a aucune obligation d’être accompagné par un avocat lors de sa démarche.

Le juge se prononcera entre quelques jours et un mois. En cas de refus, cette procédure n’ouvre droit à aucun appel. Cependant, il est possible de former un recours en cassation sous quinze jours, la présence d’un avocat sera alors obligatoire.

Pour aller plus loin : pour un exemple d'application récent en matière de contrats publics, voir notre article sur le référé-suspension et le recours Tarn-et-Garonne en contestation de la validité du contrat.

Le référé liberté

Qu’est-ce qu’est le référé liberté ? Le référé liberté permet au requérant de saisir le juge administratif afin qu’il prenne une mesure d’urgence, s’il constate que l’administration a porté atteinte à une liberté fondamentale.‍

Quel texte le prévoit ?‍

C’est l’article L. 521-2 du Code de justice administrative qui précise les conditions dans lesquelles le référé liberté peut être engagé ; ainsi, « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».‍

Quelles sont les conditions ? Pour que le référé liberté soit recevable, l’intervention du juge doit être contrainte par l’urgence.

Par exemple, le fait que des squatteurs occupent un immeuble qu’une société a acquis ne justifie pas une urgence à obtenir une mesure visant à sauvegarder sa liberté à disposer de ce bien (CE, 27 janvier 2003, Min. Intérieur c/ Sté Kerry, n° 253001).

Ensuite, cette urgence doit être justifiée par le fait qu’une liberté fondamentale est mise en cause dans les faits.

Le Conseil d’État a donné une liste non exhaustive de libertés fondamentales susceptibles d’être invoquées devant le juge des référés en cas d’atteinte causée par l’administration : la liberté personnelle (CE, 25 octobre 2007, n°072551), le droit de propriété (CE, 23 mars 2001, n°231559), la liberté d’aller et venir (CE, 09 janvier 2001, n°228928), ou encore la liberté de conscience (CE, 26 août 2016, n°402742).

En outre, l’atteinte à cette liberté doit s’avérer grave.Par exemple, une administration porte une atteinte grave à la libre administration des collectivités territoriales en incluant dans une communauté d’agglomération une commune, sans que celle-ci ait donné son assentiment (CE, 24 janvier 2002, Commune de Beaulieu-sur-Mer, n°242128).

Et manifestement illégal, le juge ne peut pas avoir de doute sur l’illégalité de l’atteinte.‍

Comment saisir le juge d’un référé liberté ?‍

Afin de saisir le juge administratif d’un référé liberté, le requérant doit adresser une requête portant la mention « référé » contenant l’objet de la demande, l’exposé des faits et la preuve de ce qu’elle avance.

La requête doit être adressée au tribunal administratif soit en ligne, soit directement au tribunal ou alors par courrier.

La présence d’un avocat n’est pas obligatoire et il n’est pas nécessaire d’avoir déposé une action au fond au préalable.

Compte tenu du caractère urgent du référé liberté, le juge doit en principe se prononcer dans un délai de 48 heures. En cas de rejet du référé, il est possible de former un appel devant le Conseil d’État sous quinze jours. Le Conseil d’État dispose à son tour d’un délai de 48h pour rendre une décision.

Le référé conservatoire (ou référé mesures utiles)

Qu’est-ce qu’est le référé conservatoire ?‍

Le référé conservatoire permet au requérant qui souhaite sauvegarder ses droits, de voir ordonner, par le juge, une mesure d’urgence avant même que l’administration prenne une décision.

Par exemple, le juge peut demander à une commune de faire cesser des travaux jugés illégaux (CE, 06 janvier 2004, n°256719).‍

Quel texte prévoit le référé conservatoire ? C’est l’article L. 521-3 du Code de la justice administrative qui prévoit que « En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ».‍

Quelles sont les conditions de fond ? Pour invoquer un référé conservatoire, il faut d’abord démontrer que la mesure souhaitée est urgente.

Ainsi, le fait de devoir disposer de certains documents et de preuves pour pouvoir introduire un recours contentieux peut être considéré comme une urgence.

En outre, la mesure doit être utile.

C’est le cas par exemple pour un centre hospitalier de réclamer la restitution d'archives, la mesure visant « à garantir l'accès des patients à leurs dossiers médicaux » (CE, 29 juillet 2002, n° 243500).

La mesure ne doit pas faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative.

Par exemple, le juge ne peut pas ordonner à un maire d’interrompre des travaux de démolition entrepris par la commune car il ferait obstacle à l’exécution d’une décision administrative révélée par l’engagement de travaux (CE, 30 décembre 2002, Commune de Pont-Audemer, n°248787).

La mesure ne droit pas faire l’objet de contestation sérieuse (CE 16 mai 2003, n°249880).

Enfin, l’administration ne doit pas encore avoir pris de décision sur l’affaire, sinon il faudra se tourner vers le référé suspension.‍

Comment saisir le juge ?‍

Afin de saisir le juge administratif d’un référé conservatoire, le requérant doit adresser sa demande au tribunal administratif soit en ligne, soit directement au tribunal ou alors par courrier.

La présence d’un avocat s’avère parfois obligatoire en fonction de la procédure au fond.

Le juge doit se prononcer entre quelques jours et un mois. Il est toujours possible de contester la décision du juge devant le Conseil d’État en formant un pourvoi en cassation, en revanche, la décision n’est pas susceptible d’appel.

Le référé expertise (ou référé instruction)

Qu’est-ce que le référé expertise ? Le référé expertise permet au requérant d’obtenir une mesure d’instruction ou d’expertise, demandé à un expert par le juge, même sans décision administrative préalable.

L’expert rapport des informations utiles au juge permettant de trancher le litige par la suite.

Le référé expertise va au-delà du référé constat, son champ des mesures étant beaucoup plus large.‍

Quel texte prévoit le référé expertise ? C’est l’article R. 532-1 Code de justice administrative qui le prévoit : « Le juge des référés peut, sur simple requête et même en l'absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d'expertise ou d'instruction »‍

Quelles sont les conditions de fond ? Pour invoquer un référé expertise devant le juge administratif, le requérant n’a pas besoin de démontrer une condition d’urgence.

Cependant, une condition d’utilité de la mesure est exigée. Cela signifie que la mesure doit être indispensable pour établir les faits (seul moyen permettant de le faire) et doit de plus être utile à un éventuel litige.

Est utile par exemple une mesure d’expertise sollicitée aux fins d’évaluer en préjudice corporel subi par un fonctionnaire victime d’un accident aux fins d’une indemnisation.‍

Comment saisir le juge ?‍

Afin de saisir le juge administratif d’un référé expertise, il faut adresser une requête au tribunal administratif soit en ligne, directement au tribunal auprès du greffe ou par courrier. La présence d’un avocat n’est pas obligatoire.

En cas de rejet de la requête, il est possible de faire appel dans les quinze jours devant la Cour administrative à compter de la notification et possibilité de faire un recours en cassation sous quinze jours également.

Dans les deux cas, la présence d’un avocat sera obligatoire.

Pour aller plus loin : pour une présentation détaillée du référé expertise appliqué aux opérations de construction, voir notre article sur le référé préventif.

Le référé provision

Qu’est-ce que le référé provision ? Le référé provision permet au requérant, créancier de l’administration, d’obtenir rapidement le versement d’une provision sur une créance qu’il détient à l’encontre d’une personne publique, sans attendre l’issue d’un recours au fond.

Quel texte le prévoit ? Ce référé est prévu par l’article R. 541-1 du Code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie ».

Quelles sont les conditions ? Le référé provision suppose que le requérant justifie d’une créance dont l’existence, dans son principe et pour un montant au moins égal à celui de la provision sollicitée, n’est pas sérieusement contestable. Aucune condition d’urgence n’est exigée.

Ce référé est fréquemment utilisé en matière de responsabilité de l’administration, par exemple pour obtenir rapidement l’indemnisation d’un préjudice résultant de travaux publics ou de la résiliation d’un contrat administratif.

Comment saisir le juge d’un référé provision ? Le requérant doit adresser sa demande au tribunal administratif compétent. La représentation par un avocat n’est pas systématiquement obligatoire, mais elle est recommandée compte tenu de la technicité de la démonstration du caractère non sérieusement contestable de la créance. Le juge peut assortir l’octroi de la provision de la constitution d’une garantie.

Par Laurent Bidault, Avocat Associé chez Novlaw Avocats, spécialisé en droit public, notamment en droit des contrats publics (marché public, concession) et en droit immobilier public (aménagement, urbanisme, construction).

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