Urbanisme : La Loi Littoral

Se lancer dans un projet de construction ou d’aménagement dans une commune soumise à l’application de la loi littoral n’est pas chose aisée.

En plus de la réglementation applicable en matière d’urbanisme, tout porteur de projet dans une commune littorale se trouve soumis à l’application des dispositions de la loi littoral.

Destinée à préserver le patrimoine naturel côtier français, mais pas seulement, la loi littoral contraint lourdement les possibilités de construire et d’aménager.

Pour y voir plus clair, cet article décrypte les principales modalités d’application de cette loi.

Qu’est-ce que la Loi Littoral ?

La loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral a été adoptée en vue de protéger ce milieu menacé.

L’objectif est avant tout de protéger cet espace contre une pression croissante liée au développement des activités humaines, mais également aux phénomènes climatiques (montée des eaux, érosions, etc.).

Elle figure aujourd’hui au sein du Code de l’urbanisme, aux articles L. 121-1 et suivants.

On peut signaler qu’une loi semblable a été adoptée pour protéger les milieux montagneux : la loi Montagne.

Où s’applique la Loi Littoral ?

Contrairement à ce que laisse sous-entendre son intitulé, cette loi ne s’applique pas exclusivement sur le littoral.

Elle concerne effectivement toutes les communes situées le long du littoral français, métropolitain comme ultra-marin.

Mais elle trouve également à s’appliquer aux communes riveraines des étangs salés, des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1000 hectares, des estuaires et des deltas (article L. 321-2 du Code de l’environnement).

Elle s’applique donc aux communes riveraines des grands lacs français.

Certaines de ces communes se trouvent donc à la fois soumises à l’application de la loi littoral et de la loi Montagne (communes riveraines du lac Léman, du lac d’Annecy, du lac du Bourget, etc.).

Il est important de signaler qu’à partir du moment où une commune est qualifiée de littorale, c’est l’intégralité de son territoire qui doit respecter cette loi.

Quels sont les travaux concernés ?

La loi littoral s’applique aux personnes publiques et privées pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers, la création de lotissements, l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais et les installations classées pour la protection de l'environnement.

En d’autres termes, son champ d’application est extrêmement vaste.

Il existe toutefois des exceptions.

Par exemple, lorsque leur localisation répond à une nécessité technique impérative, les installations, constructions, aménagements de nouvelles routes et ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, à la sécurité civile et ceux nécessaires au fonctionnement des aérodromes et services publics portuaires (autres que les portes de plaisance) ne sont pas concernés par la loi littoral.

En matière d’énergies renouvelables, on peut également noter que dans les zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental, les ouvrages de production d’électricité peuvent être autorisés par dérogation à cette loi par le préfet de région.

Comment la loi littoral s’articule-t-elle avec les documents d’urbanisme ?

Les documents d’urbanisme doivent être compatibles avec la loi littoral.

Plus encore, le schéma de cohérence territorial (SCoT) joue un rôle important puisqu’il doit préciser, à l’échelle de son territoire, les modalités d’application de certains dispositifs de cette loi.

En ce sens, le SCoT doit notamment définir les critères d’identification d’un village ou d’une agglomération.

Avec le plan local d’urbanisme (PLU), il peut aussi identifier les espaces naturels qui présentent le caractère d’une coupure d’urbanisation.

Néanmoins, le fait qu’une autorisation d’urbanisme (permis de construire, déclaration préalable) soit conforme au règlement du plan local d’urbanisme ne signifie pas qu’elle respecte la loi littoral.

C’est là toute la spécificité de cette loi : elle s’applique de façon directe et dans un rapport de conformité aux décisions d’autorisation d’urbanisme et leurs refus (CE, 1^er juin 2017, n° 396500).

Il est donc primordial pour tout porteur de projet en commune littorale de ne pas exclusivement vérifier la conformité du projet au regard du seul plan local d’urbanisme.

Une analyse complémentaire par rapport à la loi littoral doit impérativement être réalisée afin de sécuriser le projet.

Quels sont les régimes d’urbanisation applicables en commune littorale ?

Dans les communes littorales, trois régimes d’urbanisation différents s’appliquent selon la proximité des espaces au littoral.

Principe d’interdiction de construire dans la bande littorale de 100 mètres

En dehors des espaces urbanisés, s’applique un principe d’interdiction de toute construction ou installation dans une bande de 100 mètres comptée depuis le littoral.

C’est la délimitation du domaine public maritime de l’État qui fait office de point de départ de cette distance de 100 mètres, autrement dit le rivage de la mer.

L’article L. 2111-4 du Code général de la propriété des personnes publiques précise que le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles.

Des outils comme histolitt ou Litto3D (établis entre autres par l’IGN), notamment repris par le site internet Géoportail, permettent d’obtenir un aperçu de la limite du rivage de la mer et donc du point de départ de la bande de 100 mètres.

Cette délimitation est par nature évolutive, compte tenu du recul du trait de côte.

Toutefois, l’interdiction de construire ne s’applique pas aux constructions et installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau.

Extension de l’urbanisation limitée dans les espaces proches du rivage

Dans les espaces proches du rivage, le principe est celui de l’extension limitée de l’urbanisation.

En tout cas, elle doit être motivée et justifiée par le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau.

Le SCoT peut prévoir d’autres critères.

C’est aux documents d’urbanisme de délimiter les espaces proches du rivage.

En l’absence de ces documents, un accord du préfet après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites est requis.

Urbanisation en continuité avec un village ou une agglomération sur le reste du territoire de la commune

Hors bande de 100 mètres et hors espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation doit impérativement se réaliser en continuité avec les villages et agglomérations existants.

En principe, il revient aux documents d’urbanisme, et en particulier le SCoT, d’identifier les villages et agglomérations ou a minima les critères d’identification de ces espaces.

Le Conseil d’État a pu préciser que les villages et agglomérations constituaient des zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions (CE, 9 novembre 2015, n° 372351).

En dehors de ces espaces, l’extension de l’urbanisation est interdite.

Il n’est donc pas possible de construire dans une zone d’urbanisation diffuse éloignée d’un village ou d’une agglomération.

La mise en œuvre de ces critères suscite un contentieux très nourri, qui conduit le juge à réaliser un examen au cas par cas de l’existence d’un village ou d’une agglomération.

Enfin, dans les secteurs déjà urbanisés autres que les villages et agglomérations identifiés par le SCoT et délimités par le PLU, certaines constructions ou installations répondant à des critères précisés par la loi peuvent être autorisés après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Pour identifier ces secteurs déjà urbanisés, la loi fournit plusieurs critères : densité et continuité de l'urbanisation, structuration autour de voies de circulation et de réseaux d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou encore présence d'équipements ou de lieux collectifs.

L’œil de Novlaw

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En effet, la mise en œuvre de la loi littoral nourrit un important contentieux et l’œil d’un expert en la matière peut parfois sauver un projet ou, au contraire, permettre de porter un recours pertinent contre un projet d’urbanisation situé en commune littorale.

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