Le refus, le retrait et le remboursement d'une subvention publique

Une subvention publique est une aide facultative de toute nature, qu'elle soit en numéraire ou en nature, octroyée discrétionnairement par une autorité publique et justifiée par un intérêt général pour la collectivité qui l'accorde. Elle représente un instrument privilégié de l'action publique, permettant de soutenir des projets d'intérêt économique, social et culturel.

L'octroi d'une subvention publique s'inscrit cependant dans un cadre juridique strict. En effet, l'attribution d'une subvention ne constitue aucun droit pour le demandeur, l'Administration disposant d'un large pouvoir discrétionnaire pour apprécier l'opportunité d'accorder ou non l'aide sollicitée.

Dans ce contexte, plusieurs situations peuvent se présenter. Tout d'abord, il n'est pas rare que l'Administration rejette une demande de subvention, ce qui conduit le demandeur à exercer un recours afin de contester la légalité de ce refus. Par ailleurs, il arrive également que, postérieurement à l'octroi d'une subvention, l'Administration procède à son retrait lorsqu'il existe des motifs précis, tels que l'illégalité de la décision ou le non-respect des conditions d'attribution. Enfin, ce retrait entraîne une obligation pour le bénéficiaire de rembourser tout ou partie des sommes versées, afin de protéger l'intérêt général et les deniers publics.

Le Cabinet NOVLAW Avocats, spécialisé en droit de la commande publique, vous présente ce guide pour comprendre les enjeux du rejet, du retrait et du remboursement d'une subvention publique.

Le refus d'une subvention publique

Les subventions publiques constituent un levier essentiel de l'action publique. Elles permettent à l'État, aux collectivités territoriales et à divers organismes publics de soutenir des projets d'intérêt général, qu'ils soient portés par des associations, des entreprises ou des particuliers.

Toutefois, l'octroi d'une subvention n'est pas automatique : il relève de l'appréciation de l'Administration qui peut, dans certains cas, être défavorable. Le rejet d'une demande de subvention, souvent mal compris, soulève alors des interrogations sur les moyens d'y réagir.

Tout comme la décision d'acceptation d'une subvention publique, la décision de rejet d'une subvention est une décision administrative. Défavorable, cette décision administrative fait grief à son destinataire.

Face à un refus de subvention, le demandeur n'est pas pour autant démuni. Ce dernier dispose de plusieurs voies de recours permettant de contester la décision ou d'en solliciter le réexamen.

L'exercice d'un recours gracieux ou hiérarchique

À la suite du rejet d'une demande de subvention publique, le demandeur dispose, avant toute saisine du juge administratif, de voies de recours administratifs préalables. Parmi celles-ci figurent le recours gracieux et le recours hiérarchique, qui ont en commun de s'exercer directement auprès de l'Administration, sans intervention du juge.

Le recours gracieux

Le recours gracieux consiste pour le demandeur à solliciter un réexamen de sa demande auprès de l'autorité administrative à l'origine du rejet. Ce recours s'adresse directement à l'auteur de la décision de rejet, et permet un dialogue direct et amiable avec l'Administration.

Avantages :

• Procédure gratuite et rapide
• Possibilité de fournir des éléments complémentaires
• Maintien d'une relation constructive avec l'Administration

Le recours hiérarchique

Le recours hiérarchique est, quant à lui, adressé à l'autorité supérieure de celle qui a pris la décision de rejet, lorsque l'organisation administrative le permet. Ce recours repose sur l'idée que l'autorité supérieure dispose d'un pouvoir de contrôle et peut, le cas échéant, annuler ou modifier la décision de rejet prise par son subordonné.

Prorogation du délai de recours contentieux

Toutefois, lorsque le demandeur exerce un recours gracieux ou hiérarchique dans le délai de recours contentieux, c'est-à-dire dans le délai de 2 mois à compter de la notification ou de la publication de la décision de rejet, ce recours proroge le délai de recours contentieux.

Un nouveau délai de 2 mois recommence alors à courir à compter de la décision par laquelle l'Administration statue sur le recours administratif préalable, qu'elle soit explicite ou implicite. Cette prorogation offre au demandeur un temps supplémentaire pour apprécier l'opportunité de saisir le juge administratif.

Il convient de rappeler que l'Administration n'est pas tenue de faire droit au recours gracieux ou hiérarchique. Son silence pendant 2 mois vaut, en principe, décision implicite de rejet.

En tout état de cause, en cas de rejet de la subvention, qu'il soit explicite ou implicite, le demandeur conserve la faculté de saisir le juge administratif par la voie d'un recours contentieux.

L'exercice d'un recours contentieux

Après avoir, le cas échéant, exercé un recours administratif préalable, gracieux ou hiérarchique, le demandeur d'une subvention peut saisir le juge administratif d'un recours contentieux tendant à l'annulation de la décision litigieuse.

Cadre juridique du recours contentieux

À cet égard, l'article L.431-1 du Code des relations entre le public et l'administration dispose que : « les recours contentieux contre les décisions administratives sont portées devant les juridictions administratives de droit commun ».

Le Conseil d'État a rappelé, dans son avis du 29 mai 2019 (CE, 29 mai 2019, Royal Cinéma, n°428040), la compétence du juge de l'excès de pouvoir pour les contestations de subventions, y compris lorsque leur montant dépasse 23 000 euros et qu'elles sont formalisées par une convention.

Pour la Haute juridiction, les recours portant sur une subvention doivent être introduits devant le juge de l'excès de pouvoir dès lors que la décision d'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral créateur de droits au profit de son bénéficiaire.

Ainsi, les décisions de rejet d'une subvention publique peuvent être portées devant le juge administratif par le biais d'un recours en excès de pouvoir, tant par le bénéficiaire de la subvention, que par les tiers disposant d'un intérêt leur donnant qualité à agir. Cette procédure permet au juge d'examiner la légalité de la décision et, le cas échéant, de l'annuler.

Les conditions de recevabilité du recours contentieux

L'exercice d'un recours contentieux est subordonné au respect des conditions de recevabilité habituelles d'un recours pour excès de pouvoir, à savoir :

L'existence d'un acte administratif faisant grief

Il s'agit notamment de la décision de rejet de la demande de subvention, qu'elle soit explicite ou implicite. Cette décision fait grief dans la mesure où elle refuse l'octroi d'un avantage sollicité et produit des effets juridiques défavorables à l'égard du demandeur.

Une qualité et un intérêt à agir

Le recours contentieux n'est recevable que si le requérant justifie d'un intérêt à agir, lequel doit être personnel, direct, certain et légitime. Ainsi, même en l'absence d'un « droit » à la subvention, le demandeur peut contester le refus dès lors que l'annulation de la décision litigieuse est susceptible de lui procurer un bénéfice.

S'agissant des tiers, ils peuvent également agir à condition de démontrer qu'ils disposent d'un intérêt leur donnant qualité à agir (CE, 29 mai 2019, Royal Cinéma, n°428040).

Le respect du délai de recours

Le recours doit être formé dans le délai de 2 mois à compter de la notification ou de la publication de la décision de rejet, qu'elle soit explicite ou implicite (article R.421-1 du Code de justice administrative). Lorsqu'un recours gracieux ou hiérarchique a été exercé au préalable, ce dernier proroge le délai de recours contentieux de 2 mois, lequel commence à courir à compter de la décision explicite ou implicite de rejet.

Le contrôle exercé par le juge administratif

L'octroi d'une subvention publique ne constituant pas un droit acquis pour le demandeur, sa décision d'octroi relève du pouvoir discrétionnaire de l'Administration. Celle-ci dispose d'une large marge d'appréciation quant à l'opportunité d'accorder ou non la subvention sollicitée.

Dans ce cadre, lorsqu'il est saisi d'un recours pour excès de pouvoir, le juge administratif exerce un contrôle de légalité restreint, afin de ne pas se substituer à l'appréciation de l'Administration. Son office se limite donc à la vérification de l'absence d'illégalités, telles que :

• La compétence de l'auteur de la décision
• Le respect des règles de formes et de procédure
• L'absence d'erreur de droit
• L'absence d'erreur de fait
• L'absence de détournement de pouvoir
• L'absence d'erreur manifeste d'appréciation

S'agissant plus spécifiquement de l'obligation de motivation, il convient de préciser que les décisions de rejet d'une demande de subvention ne sont, en principe, pas soumises à une obligation générale de motivation dans la mesure où elles ne refusent pas un avantage dont l'attribution constitue un droit pour le bénéficiaire (CE, 10 octobre 2003, n°242810).

Le retrait d'une subvention publique

Le retrait d'une subvention publique par l'Administration constitue une décision administrative qui obéit à des règles juridiques strictes. En principe, lorsqu'une subvention a été légalement accordée, l'Administration ne peut la retirer librement, surtout lorsqu'elle a créé des droits au profit du bénéficiaire.

Néanmoins, ce retrait reste possible dans certaines hypothèses. Concrètement, il entraîne la disparition rétroactive de la décision d'octroi de la subvention de l'ordonnancement juridique. La décision est alors réputée n'avoir jamais existé. Les sommes éventuellement versées sur le fondement de cette décision doivent, par ailleurs, être restituées par le bénéficiaire.

Le retrait d'une subvention est cependant encadré par des garanties procédurales que l'Administration est tenue de respecter.

Le retrait doit obligatoirement intervenir dans un délai de 4 mois après la notification de la décision d'octroi

La jurisprudence Ternon

Selon la célèbre jurisprudence administrative dite « Ternon », le retrait d'une décision créatrice de droits ne peut être admis que lorsqu'elle est illégale et si le retrait intervient dans le délai de 4 mois suivant la prise de décision (CE, 26 octobre 2001, Ternon, req. n°197018).

Cette solution jurisprudentielle est codifiée à l'article L.242-1 du Code des relations entre le public et l'administration, qui dispose : « L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ».

En conséquence, si l'Administration procède au retrait d'une subvention après l'expiration de ce délai, le bénéficiaire est fondé à contester ce retrait devant le juge administratif.

Exception au délai de 4 mois

En effet, l'article L.242-2 du Code des relations entre le public et l'administration prévoit que l'Administration peut, sans condition de délai, c'est-à-dire sans la condition des 4 mois :

• Abroger une décision créatrice de droit dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie
• Retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions de son octroi n'ont pas été respectées

Autrement dit, même après l'expiration du délai de 4 mois, l'Administration conserve la faculté de retirer une subvention lorsque le bénéficiaire ne respecte plus les conditions attachées à son attribution. Cette règle illustre le principe selon lequel les droits créés au profit des bénéficiaires de subvention ne sont « créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi » (CE, 27 mai 2021, n°433660).

L'administration doit motiver sa décision de retrait de la subvention

Conformément à l'article L.211-2 du Code des relations entre le public et l'administration, la décision de retrait de la subvention prise par l'Administration doit être motivée. Cette disposition impose que toute décision administrative individuelle soit accompagnée des motifs de droit et de fait justifiant la décision. La motivation doit, par ailleurs, être écrite.

L'intérêt de cette exigence est double :

• Pour le bénéficiaire : elle permet de comprendre les raisons ayant conduit l'Administration à retirer la subvention
• Pour le contrôle juridictionnel : elle facilite le contrôle en cas de recours contentieux, en donnant au juge les éléments nécessaires pour apprécier la légalité de la décision

Le remboursement de la subvention publique

Le remboursement d'une subvention publique correspond à l'obligation pour le bénéficiaire de restituer tout ou partie des sommes perçues lorsqu'une décision administrative le justifie. Concrètement, il s'agit de faire disparaître les effets financiers de la décision d'octroi, afin que les sommes versées soient totalement ou partiellement restituées à l'Administration.

Plusieurs hypothèses peuvent conduire l'Administration à retirer la décision d'octroi et à demander le remboursement de la subvention.

Le remboursement de la subvention pour illégalité

Lorsque l'Administration constate que la décision par laquelle elle a accordé une subvention est entachée d'illégalité, elle peut procéder à son retrait et en exiger le remboursement. Ces illégalités peuvent être de nature interne ou externe, et se manifestent notamment par :

L'incompétence de l'auteur de la décision

Lorsque l'auteur de la décision d'octroi de la subvention n'était pas compétent pour le faire.

Exemple : Une subvention est accordée par le maire alors que la compétence appartient au conseil municipal, en l'absence de délégation régulière. La décision est alors entachée d'incompétence, justifiant son retrait dans le délai de quatre mois.

L'erreur de droit

L'Administration fonde son appréciation sur une règle de droit erronée ou applique incorrectement un texte.

Exemple : L'administration accorde une subvention en se fondant sur un texte abrogé et considère à tort qu'une association est éligible à une subvention alors que les conditions légales d'éligibilité ne sont pas remplies.

L'erreur de fait

L'Administration fonde son appréciation sur des faits matériellement inexacts.

Exemple : Une subvention est accordée à une association en considérant qu'elle compte un certain nombre d'adhérents ou qu'elle exerce une activité d'intérêt général, alors que ces éléments sont objectivement inexacts.

Le vice de procédure

Une règle de procédure obligatoire n'a pas été respectée.

Exemple : L'octroi d'une subvention est soumis à l'avis obligatoire d'une commission consultative (par exemple en matière culturelle ou sportive), mais cet avis n'a pas été sollicité.

Ainsi, le remboursement d'une subvention pour illégalité résulte directement du retrait rétroactif de la décision d'octroi.

Le remboursement de la subvention pour non-respect des conditions d'attribution

Le remboursement d'une subvention peut également être exigé lorsque le bénéficiaire ne respecte pas les conditions auxquelles son attribution était subordonnée.

En effet, l'octroi d'une subvention publique est conditionné au respect de certaines conditions qu'il convient au bénéficiaire de remplir afin de pouvoir bénéficier pleinement des fonds. Ces conditions peuvent être posées :

• Expressément, par la personne publique au moment de sa décision d'octroi
• Par une convention signée avec le bénéficiaire
• Implicitement mais nécessairement, du fait de l'objet même de la subvention

Toutefois, si le bénéficiaire méconnaît l'une de ces conditions, l'Administration peut demander le remboursement rétroactif des sommes versées, sous réserve de mise en demeure préalable.

Dès lors, conformément à l'article L.242-2 du Code des relations entre le public et l'administration, l'Administration pourra dans ce cas retirer la décision d'octroi sans limite de délai et procéder à la demande de remboursement.

Enfin, il convient de souligner que la méconnaissance invoquée par l'Administration pour justifier sa demande de remboursement doit impérativement concerner une condition posée clairement dans l'un des trois cadres précités. Ainsi, si une nouvelle condition est posée après l'octroi de la subvention, ou si la condition n'est pas formellement établie, aucun remboursement ne peut être réclamé.

Le remboursement de la subvention pour erreur matérielle ou fraude

Le remboursement d'une subvention peut également être exigé lorsque son octroi résulte d'une erreur matérielle ou d'une fraude. Dans ces situations, l'Administration considère que la subvention a été indûment versée et qu'elle nécessite une restitution totale ou partielle.

L'erreur matérielle

L'erreur matérielle se caractérise par une inexactitude objective affectant la décision d'octroi, indépendante de toute intention du bénéficiaire.

Exemples :

• Une subvention est versée sur la base d'un montant erroné en raison d'une erreur de calcul
• Une aide est accordée sur la base de données administratives inexactes (erreur sur le nombre d'adhérents, sur le budget prévisionnel ou sur l'éligibilité du projet)

La fraude

La fraude suppose un comportement intentionnel du bénéficiaire, une volonté de tromper l'Administration par des manœuvres frauduleuses afin d'obtenir ou de conserver la subvention.

Exemples :

• Production de documents falsifiés
• Dissimulation volontaire d'informations essentielles
• Déclaration mensongère quant à l'affectation réelle des fonds

Dans ces hypothèses, l'Administration peut exiger le remboursement total ou partiel des sommes indûment versées.

Le remboursement en cas de fermeture de l'entreprise bénéficiaire de la subvention

La fermeture de l'entreprise bénéficiaire d'une subvention publique peut, dans certaines hypothèses, justifier l'exigence d'un remboursement total ou partiel des sommes versées.

En effet, l'octroi d'une subvention publique est souvent subordonné à la poursuite d'une activité, au maintien de l'emploi ou à la réalisation d'un projet déterminé sur une durée donnée. Dès lors que la cessation d'activité intervient avant l'achèvement du projet subventionné ou avant l'expiration de la période d'engagement, l'Administration peut estimer que les conditions d'attribution ou de maintien de la subvention ne sont plus respectées.

Dans ce contexte, le remboursement repose sur la disparition d'un élément essentiel justifiant l'aide publique, à savoir l'existence et la continuité de l'activité économique soutenue.

Ainsi, conformément à l'article L.242-2 du Code des relations entre le public et l'administration, l'Administration peut retirer la décision d'octroi sans condition de délai et procéder à une demande de remboursement.

Illustration : le cas ArcelorMittal

À titre d'illustration, le groupe ArcelorMittal, leader de la sidérurgie et de l'industrie minière, a annoncé la fermeture de plusieurs sites de production en France alors même qu'il a bénéficié de subventions publiques importantes. La cessation d'activité de ces sites a soulevé des interrogations pour l'État et les collectivités territoriales, dans la mesure où les engagements attachés à ces subventions, tels que le maintien de l'activité ou de l'emploi sur le territoire, n'ont pas été respectés. Dans ce contexte, la fermeture d'un site industriel peut tout à fait justifier une demande de remboursement, voire même le retrait de la subvention accordée.

L'assistance d'un avocat spécialisé en droit de la commande publique

Face aux enjeux complexes du rejet, du retrait et du remboursement d'une subvention publique, l'assistance d'un avocat spécialisé en droit de la commande publique s'avère essentielle.

Pour les demandeurs de subvention

Un avocat expert en droit public peut accompagner les demandeurs dans :

• L'analyse des motifs de rejet et l'évaluation des chances de succès d'un recours
• La rédaction du recours gracieux ou hiérarchique avec les arguments juridiques pertinents
• La saisine du tribunal administratif en cas de contentieux
• La représentation et la défense des intérêts du demandeur devant le juge administratif
• L'analyse des voies de recours en cas de décision défavorable (appel, pourvoi en cassation)

Pour les bénéficiaires de subvention

Un avocat en droit de la commande publique peut accompagner les bénéficiaires dans :

• La vérification de la régularité de la procédure de retrait (respect du délai de 4 mois, motivation, etc.)
• La contestation du retrait devant le juge administratif si celui-ci est irrégulier
• La négociation avec l'Administration pour éviter le remboursement ou obtenir un échéancier
• La défense en cas de contentieux lié au remboursement de la subvention
• L'accompagnement dans les contrôles et audits de l'Administration

Pour les autorités publiques

Un avocat spécialisé en commande publique peut accompagner les collectivités et organismes publics dans :

• La sécurisation des procédures d'attribution de subventions
• La rédaction des conventions de subvention conformes aux exigences légales
• La procédure de retrait d'une subvention (respect des délais, motivation)
• La gestion des contentieux liés aux subventions
• Le recouvrement des sommes indûment versées

Le Cabinet NOVLAW Avocats intervient régulièrement dans ces domaines et dispose d'une expertise reconnue en matière de subventions publiques et de contentieux de la commande publique.

Conseils pratiques

Pour les demandeurs de subvention

• Préparer un dossier solide dès le départ pour éviter le rejet
• Réagir rapidement en cas de refus (délai de 2 mois pour le recours contentieux)
• Privilégier le recours gracieux pour maintenir une relation constructive avec l'Administration
• Consulter un avocat dès la réception de la décision de rejet pour évaluer les chances de succès
• Documenter toutes les démarches et conserver tous les échanges avec l'Administration

Pour les bénéficiaires de subvention

• Respecter scrupuleusement les conditions d'attribution de la subvention
• Conserver tous les justificatifs d'utilisation des fonds
• Informer l'Administration de toute difficulté dans l'exécution du projet
• Réagir immédiatement en cas de notification de retrait (vérifier le respect du délai de 4 mois)
• Solliciter un avocat dès la réception d'une demande de remboursement

Pour les autorités publiques

• Rédiger des conventions claires précisant toutes les conditions d'attribution
• Respecter les délais de retrait (4 mois en principe, sauf exceptions)
• Motiver systématiquement les décisions de retrait
• Documenter les manquements du bénéficiaire avant de procéder au retrait
• Consulter un avocat avant de prendre une décision de retrait pour sécuriser la procédure

Conclusion

Le rejet, le retrait et le remboursement d'une subvention publique constituent des mécanismes essentiels de régulation de l'action publique. Ils permettent à l'Administration de protéger l'intérêt général et d'assurer la bonne gestion des deniers publics, tout en offrant aux demandeurs et bénéficiaires des garanties procédurales et des voies de recours.

Le rejet d'une subvention n'est pas une fatalité : le demandeur dispose de recours administratifs et contentieux pour contester la décision. Le retrait d'une subvention est strictement encadré par la jurisprudence Ternon et le Code des relations entre le public et l'administration, offrant au bénéficiaire des garanties procédurales (délai de 4 mois, motivation obligatoire). Le remboursement intervient dans des cas précis : illégalité, non-respect des conditions, erreur ou fraude, cessation d'activité.

Face à la complexité de ces procédures et aux enjeux financiers importants, l'assistance d'un avocat spécialisé est vivement recommandée. Le Cabinet NOVLAW Avocats, expert en droit de la commande publique, accompagne les demandeurs, les bénéficiaires et les autorités publiques dans toutes les phases du contentieux des subventions.

Nos équipes interviennent sur l'ensemble du territoire national pour :

• Contester un rejet de subvention devant le juge administratif
• Défendre un bénéficiaire face à un retrait irrégulier
• Négocier avec l'Administration pour éviter le remboursement ou obtenir un échéancier
• Sécuriser les procédures d'attribution et de contrôle des subventions
• Gérer les contentieux liés aux subventions publiques

La distinction entre subvention et marché public reste par ailleurs cruciale pour éviter les risques de requalification qui peuvent entraîner des conséquences contentieuses importantes.

Contactez-nous pour un accompagnement personnalisé : Cabinet NOVLAW Avocats.