Permis de construire et conflit d'intérêts

Ce qu’il faut retenir : le maire (ou l’adjoint délégué) qui délivre ou refuse une autorisation d’urbanisme à un projet auquel il est personnellement et directement intéressé entache sa décision d’incompétence — une illégalité d’ordre public qui conduit à l’annulation, sans préjudice du risque pénal de prise illégale d’intérêts (article 432-12 du Code pénal). Le conseil municipal doit alors désigner un autre élu pour statuer (article L. 422-7 du Code de l’urbanisme). À ne pas confondre avec le principe d’impartialité, qui porte sur le comportement de l’autorité et non sur ses intérêts (CE, 29 juin 2026, n° 496823).

À l’échelle du territoire communal, il est fréquent que le maire ou un conseiller municipal dispose d’un intérêt (familial, professionnel, économique, etc.) à la réalisation d’un projet.

Par exemple, lorsque le maire nous refuse un projet en tout point semblable à celui de notre voisin, qui a été autorisé par permis de construire quelques mois plus tôt, il est raisonnable de s’interroger sur l’existence d’un conflit d’intérêts. Encore faut-il, au préalable, savoir comment consulter le permis de construire de son voisin pour objectiver la comparaison.

Cet article vous propose d’explorer dans quelles conditions peut être reconnue l’existence d’un conflit d’intérêts dans l’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme (permis de construire, permis d’aménager, déclaration préalable) et quelles en sont les conséquences.

Qu’est-ce qu’un conflit d’intérêts ?

La définition du conflit d’intérêts en droit est récente.

C’est la loi du 11 octobre 2013 de transparence de la vie publique qui propose en son article 2 une définition :

« Constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et un intérêt privé qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction. »

Trois critères permettent d’identifier un conflit d’intérêts :

• Un responsable public détient un intérêt dans une opération ;
• Cet intérêt interfère avec l’exercice d’une fonction publique ;
• Cette situation influence ou paraît influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de la fonction publique en question.

Ainsi, l’interférence n’a pas nécessairement besoin d’être établie puisque le simple fait de « paraître influencer » l’exercice d’une fonction suffit à caractériser l’existence d’un conflit d’intérêts.

En droit de l’urbanisme, il n’existe pas de définition spécifique du conflit d’intérêts.

En revanche, le Code pénal propose une définition semblable du conflit d’intérêts dans l’article qui incrimine la prise illégale d’intérêts (article 432-12 du Code pénal) :

« Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction. (...) »

Si les conditions sont réunies, cet article peut trouver à s’appliquer dans le cadre de l’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme (par exemple Cass. 5 avril 2023, n° 21-86.676).

Le maire peut-il autoriser un permis de construire pour un projet pour lequel il dispose d’un intérêt ?

La réponse est non.

Lorsque le maire est intéressé à un projet, le conseil municipal doit désigner une autre personne pour prendre la décision relative à la demande d’autorisation du projet (article L. 422-7 du Code de l’urbanisme). C’est un réflexe de procédure que les collectivités territoriales ont tout intérêt à formaliser en amont de l’instruction.

Attention, le seul fait que la Commune se délivre une autorisation d’urbanisme à elle-même n’implique pas que le maire soit intéressé au projet (CE, 3 juillet 2009, n° 321634).

Cela étant, le juge administratif est assez souple dans l’examen de l’existence d’un conflit d’intérêts.

Il tient notamment compte de l’importance et de la nature de l’intérêt.

L’existence d’un « lien de parenté » entre le maire et l’un des membres d’une société qui porte un projet ne suffit pas à caractériser un conflit d’intérêts (CE, 13 décembre 2024, n° 470383).

En revanche, est intéressé le maire qui délivre un permis de construire à son enfant (TA Grenoble, 31 décembre 2012, n° 1000788).

En définitive, il faut que l’intérêt personnel soit direct.

Qu’en est-il si c’est un conseiller municipal qui dispose d’un intérêt dans une opération d’urbanisme autorisée ?

Dans la mesure où c’est le maire qui délivre les autorisations d’urbanisme dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme, le fait qu’un conseiller municipal puisse être intéressé à un projet n’a pas d’incidence sur la légalité de l’autorisation d’urbanisme qui pourra être délivrée.

Il n’en va autrement que pour les adjoints au maire à qui ont été déléguées des compétences en matière d’urbanisme.

En effet, s’il apparaît qu’un adjoint a pris part à l’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme à laquelle il est intéressé, cela peut révéler un conflit d’intérêts.

L’existence d’un conflit d’intérêts rend-elle le permis de construire illégal ?

Le maire ou l’adjoint qui délivre ou refuse une autorisation d’urbanisme à un projet pour lequel il est intéressé commet une illégalité.

Plus précisément, l’existence d’un conflit d’intérêts entache la décision d’incompétence.

Cette illégalité est d’ordre public et, en cas de recours, conduit à l’annulation de la décision. Le moyen peut donc être utilement invoqué tant par le tiers qui cherche à obtenir l’annulation d’un permis de construire que par le pétitionnaire qui conteste un refus de permis de construire. Le bénéficiaire d’une autorisation attaquée sur ce fondement trouvera par ailleurs nos conseils de défense dans notre article consacré au recours d’un voisin contre un permis de construire.

Absence d’intérêts et impartialité : quelle différence ?

Le Conseil d’État a récemment jugé que l’impartialité ne se confond pas avec l’absence d’intérêts dans une opération (CE, 29 juin 2026, n° 496823).

L’impartialité comme l’absence de conflit d’intérêts doivent toutes deux être respectées lors de l’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme.

L’impartialité est un principe général du droit qui garantit aux administrés que toute autorité administrative traite leurs demandes sans préjugés, ni partis pris.

En matière d’impartialité, il s’agit davantage d’examiner le comportement du maire dans l’examen de la demande d’autorisation d’urbanisme.

Tout élément qui pourrait révéler un parti pris, un préjugé voire une discrimination dans l’examen de la demande peut constituer une atteinte au principe d’impartialité.

Tel peut être le cas d’un maire qui exprime publiquement son intention de refuser un projet sans procéder à son examen au motif qu’il y est personnellement opposé.

À l’inverse, un maire qui se déclare publiquement en défaveur du projet, mais qui procède à l’examen de la demande d’autorisation d’urbanisme sans faire entendre qu’il s’opposerait par principe au projet ne méconnaît pas le principe d’impartialité. C’est en ce sens qu’a jugé le Conseil d’État dans la récente décision mentionnée ci-dessus.

L’œil de Novlaw

Qu’il s’agisse de sécuriser votre projet ou de contester un projet, la recherche d’un éventuel conflit d’intérêts constitue une étape indispensable compte tenu des conséquences importantes que cela induit en cas de conflit avéré (illégalité de l’autorisation ou du refus, risque pénal).

L’assistance d’un avocat en droit public et en droit de l’urbanisme peut vous permettre d’anticiper ces risques ou de maximiser vos chances de succès dans le cadre d’une action contentieuse : nous détaillons ces hypothèses dans notre article pourquoi faire appel à un avocat en droit de l’urbanisme et permis de construire. Lorsque l’objectif est de bloquer rapidement un chantier ou de débloquer un projet, ce moyen d’ordre public peut utilement être porté devant le juge des référés, qui bénéficie en la matière d’une présomption d’urgence en constante extension.

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Nicolas Machet, avocat au barreau de Paris, intervient en droit de l’urbanisme, en domanialité publique et en droit public des affaires. Il accompagne porteurs de projet, communes et EPCI à toutes les étapes de l’instruction et du contentieux des autorisations d’urbanisme.