Les dispositifs d’encadrement des loyers d’habitation instaurés par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi ALUR) et renforcés par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (loi ELAN) ont démontré leur capacité à contenir la progression des loyers dans les zones les plus tendues. Fort de ce constat, l’idée d’étendre un mécanisme de régulation au marché de l’immobilier commercial s’est progressivement imposée dans le débat public.
Depuis plusieurs années, les commerçants observent en effet une hausse du poids du loyer dans leurs charges fixes. Selon l’enquête publiée en avril 2024 par l’observatoire de la Fédération nationale de l’habillement (FNH), la part des commerces indépendants du secteur de l’habillement et du textile ayant subi une augmentation de loyer égale ou supérieure à 6 % est passée de 5 % entre 2021 et 2022 à 6 % entre 2022 et 2023, puis à 12 % entre 2023 et 2024.
Parallèlement, la vacance commerciale s’est sensiblement aggravée sur le territoire national. D’après les données de la Banque des Territoires, le taux de vacance commerciale est passé de 6,4 % en 2014 à 9,5 % en 2019, pour atteindre 11 % en 2024. Les villes moyennes apparaissent particulièrement touchées : dans les communes de 25 000 à 50 000 habitants, ce taux est passé de 8,7 % en 2014 à 13,8 % en 2024. Les centres-villes connaissent également une dégradation marquée : selon l’Institut pour la Ville et le Commerce, le taux de vacance commerciale en centre-ville atteignait 14 % en 2024, contre 6 % en 2010. Cette tendance s’est poursuivie en 2025, le taux de vacance atteignant désormais 11,6 % tous emplacements confondus et 11,7 % pour les commerces situés en pied d’immeuble.
Les difficultés rencontrées par les commerces de proximité s’expliquent par une pluralité de facteurs : accessibilité insuffisante aux transports, état du parc immobilier, évolution du pouvoir d’achat des habitants, enjeux de sécurité ou encore attractivité touristique. À ces éléments s’ajoute la concurrence croissante du commerce en ligne et des zones commerciales périphériques. Selon la Fédération du e-commerce et de la vente à distance (FEVAD), les ventes sur internet ont atteint 175 milliards d’euros en 2024, soit 11 % du total des ventes du commerce de détail, contre 65 milliards d’euros en 2015. Les confinements liés à la crise sanitaire et l’essor des plateformes numériques ont profondément bouleversé l’équilibre économique de nombreux commerces, en particulier les indépendants.
Dans ce contexte, l’encadrement des loyers commerciaux apparaît comme l’un des leviers susceptibles de soutenir l’activité commerciale en centre-ville. Il permettrait d’agir à la fois sur le niveau des loyers lors de la conclusion de nouveaux baux commerciaux et, à l’initiative du locataire, sur les loyers des contrats en cours dont le montant apparaîtrait manifestement excessif.
La présente proposition de loi prévoit ainsi, d’une part, l’instauration d’un dispositif d’encadrement applicable aux nouveaux baux commerciaux conclus dans les territoires participant à l’expérimentation. Ce mécanisme vise à intervenir en amont, au moment où le loyer est librement fixé, afin de favoriser l’émergence progressive d’une nouvelle génération de baux commerciaux à loyers régulés.
D’autre part, le texte introduit un mécanisme correctif applicable aux baux déjà en cours à la date de mise en œuvre du dispositif. Cette faculté offerte au locataire revêt une importance particulière dans les centres-villes anciens, où une grande partie des commerces sont exploités dans le cadre de baux conclus de longue date. Si le droit en vigueur encadre déjà l’évolution des loyers en cours de bail ou lors de leur renouvellement, ces dispositions ne suffisent pas toujours à prévenir l’existence de loyers manifestement disproportionnés. Or de tels loyers peuvent conduire à la fermeture d’établissements commerciaux et contribuer à l’aggravation de la vacance commerciale.
Cette initiative législative pour le régime applicable au bail commercial fait écho aux demandes formulées par plusieurs élus locaux, notamment les maires de Lyon et de Bordeaux, qui ont appelé en septembre 2025 à la mise en place, à titre expérimental, d’un dispositif d’encadrement des loyers commerciaux. Ils soulignaient que cette mesure ne vise pas à figer le marché immobilier commercial, mais à offrir un répit aux commerçants confrontés à des hausses de loyers parfois brutales, tout en favorisant la revitalisation des centres urbains.
De nombreuses situations illustrent les conséquences économiques de loyers devenus insoutenables pour certains commerces historiques. À Paris, par exemple, le magasin Kookaï situé rue de Rennes, dans le 6e arrondissement, exploité entre 1995 et 2023, est aujourd’hui fermé et son local demeure vacant. Dans la capitale, le taux de vacance commerciale est passé de 3,9 % en 2016 à 7,9 % en 2024 selon les données de l’observatoire du commerce de détail et de l’immobilier commercial Codata.
À Lyon, plusieurs commerces emblématiques ont également été contraints de cesser leur activité à la suite d’augmentations de loyers importantes. Installée depuis plus de cinquante ans dans la Presqu’île, la pizzeria Carlino a vu son loyer quintupler entre 2010 et 2017, passant de 7 600 euros à plus de 36 000 euros par an. Confrontée à un contentieux avec son bailleur, l’établissement a finalement fermé, laissant le local vacant pendant plusieurs années. D’autres exemples, comme la pâtisserie Maison Debeaux ou la boutique d’artisanat Villa Borghèse, témoignent également des tensions croissantes sur le marché des loyers commerciaux dans les centres urbains.
Face à ces évolutions, l’encadrement des loyers commerciaux constitue un instrument de régulation ciblé, destiné à corriger les déséquilibres les plus marqués du marché immobilier commercial. L’objectif n’est pas d’entraver son fonctionnement, mais de prévenir les loyers excessifs susceptibles d’accélérer la disparition des commerces de proximité, d’alimenter la vacance des locaux et de favoriser l’uniformisation de l’offre commerciale.
Le dispositif proposé vise ainsi à préserver la diversité commerciale, à faciliter l’accès aux locaux pour les commerçants — notamment indépendants — et à restaurer des marges de manœuvre économiques pour ces acteurs, tout en contribuant à la revitalisation des territoires.
L’article 1er institue, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, un mécanisme d’encadrement des loyers des baux commerciaux. Les communes et certains établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent recourir à cette expérimentation lorsqu’ils disposent d’un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité ou lorsque le taux de vacance commerciale observé sur une zone de leur territoire excède un seuil fixé par décret, lequel ne pourra être inférieur à 6 %. Les collectivités concernées peuvent décider, par délibération, de mettre en œuvre le dispositif et d’en définir le périmètre d’application.
L’expérimentation repose sur la création d’observatoires locaux des loyers commerciaux, composés de représentants des commerçants et des bailleurs, dans un souci d’équilibre entre les parties. Ces observatoires collectent et analysent les données relatives aux loyers effectivement pratiqués afin de déterminer, par catégorie de locaux et par secteur géographique, des loyers médians. Sur cette base, ils établissent des loyers de référence, rendus publics, qui constituent les plafonds applicables dans les zones concernées.
Ces loyers de référence permettent d’encadrer les loyers des nouveaux baux commerciaux conclus dans les territoires participant à l’expérimentation. Ils peuvent également servir de base à la révision de certains loyers de baux en cours, lorsque ceux-ci excèdent de plus de 10 % le niveau de référence.
Le loyer révisé est fixé par accord entre les parties ou, à défaut, à l’issue d’une procédure de conciliation ou par décision de justice, dans la limite du loyer de référence éventuellement majoré d’un complément de loyer. Ce complément, strictement encadré, ne peut être appliqué que lorsque le local présente des caractéristiques exceptionnelles de localisation lui conférant une attractivité supérieure par rapport aux locaux comparables du même secteur. Il ne peut excéder 20 % du loyer de référence.
En outre, ce complément est exclu lorsque le local présente certaines caractéristiques défavorables, notamment la présence d’amiante, des signes d’humidité, le non-respect des obligations d’accessibilité ou une performance énergétique insuffisante correspondant aux classes F ou G.
Enfin, le dispositif prévoit des mécanismes de contrôle et de sanction. Lorsque le loyer prévu par un nouveau bail excède le loyer de référence, le locataire peut engager une action en diminution de loyer et obtenir la restitution des sommes indûment perçues. Par ailleurs, le représentant de l’État dans le département peut mettre en demeure le bailleur de mettre le bail en conformité et, le cas échéant, prononcer une amende administrative.
