Le tribunal administratif de Rouen vient d’annuler, à la demande du préfet, la délibération du conseil municipal de la commune de Bois-Guillaume par laquelle il a approuvé la Charte de l’urbanisme et du cadre de vie, laquelle avait notamment pour objet de « fixer les règles du jeu en matière de construction, d’aménagement et d’urbanisme » (TA Rouen, 26 janvier 2023, n°2202586).

Le tribunal a estimé en effet que cette charte (et donc la commune) imposait des prescriptions en matière d’urbanisme et d’aménagement qui ne peuvent l’être que par la loi ou la voie réglementaire.

Synthétiquement, il s’agit d’une charte partenariale qui est conclue entre la collectivité territoriale (pas forcément l’autorité compétente comme l’illustre le jugement) et les acteurs de l’immobilier qui sont amenés à intervenir sur son territoire, et ce afin d’encadrer la réalisation de leurs projets, voire parfois la commercialisation de ceux-ci.

Des appellations diverses…

Comme a pu s’en faire l’écho la presse, les chartes promoteurs se développent de façon importante sur l’ensemble du territoire, sous des appellations diverses et variées.

Impossible ici de prétendre à une quelconque exhaustivité mais on peut notamment citer un certain nombre d’exemples dans la région Île-de-France qui sont facilement accessible en ligne : la Charte pour un aménagement durable et inclusif de Paris, la Charte de la promotion immobilière (Malakoff), la Charte encadrant les pratiques des promoteurs (Palaiseau), la Charte de la Construction pour une ville résiliente (Montreuil), la Charte pour l’aménagement et la construction durables (Colombes), la Charte de la promotion immobilière résidentielle (Saint-Quentin-en-Yvelines), la Charte de l’habitat et de la promotion immobilière (Bondy).

Cette initiative n’est naturellement pas limitée à la région Île-de-France et on peut signaler sur le reste du territoire, par exemple, la Charte de la qualité urbaine, architecturale, paysagère et environnementale de la Ville de Lyon, la Charte de la construction durable de la Ville de Marseille, la Charte pour la qualité de la production immobilière et la performance écologique des bâtiments (Nice), la Charte Construction et citoyenneté (Rennes) ou encore la Charte de l’aménagement et de l’habitat durables (Strasbourg).

Mais des finalités communes

Si les appellations données à ces chartes sont diverses, elles ont néanmoins une finalité commune que l’on peut résumer ainsi : l’encadrement, le plus souvent de façon non contraignante, de la réalisation, voire de la commercialisation, des programmes immobiliers qui sont réalisés sur le territoire de la collectivité territoriale en cause.

Il s’agit pour l’administration de fixer un cadre de réalisation commun afin notamment de rechercher une meilleure unité avec l’existant et entre les différents projets (unité architecturale, insertion urbaine du projet) et une meilleure qualité (en particulier la prise en compte des enjeux liés au développement durable ou encore à la performance énergétique des bâtiments, notamment des logements) dans les projets des promoteurs et constructeurs.

L’un des objectifs également avancés par la mise en place d’une telle charte est la lutte contre la spéculation foncière en fixant par exemple un prix maximum d’achat des terrains ou un prix maximum pour la revente des logements.

Si certaines de ces chartes promoteurs se limitent à rappeler les règles d’urbanisme applicables, en particulier celles du règlement de PLU (ou du PLUi), d’autres chartes promoteurs viennent poser des règles parfois plus strictes que celles existantes voire créer des règles nouvelles s’imposant aux opérateurs immobiliers.

La Banque des territoires, relayant une étude d’INOVEFA sur les chartes promoteurs sur le territoire de la région Île-de-France, donne quelques exemples de règles prescrites par les chartes promoteurs : des plafonds sur les prix de vente des logements, des contraintes sur les typologies de logements (maximum de T1/T2), des contraintes de surfaces habitables, des contraintes sur la qualité d’usage des immeubles (social, accession à la propriété…) ou encore des exigences en matière de choix des matériaux.

Les chartes promoteurs et les règles qu’elles prescrivent ne sont pas sans soulever un certain nombre de questions juridiques en matière d’urbanisme principalement, mais également au regard de la liberté contractuelle (« obligation » de signer la charte) ou du droit de propriété (prescription de clauses anti-spéculation) notamment.

Le Tribunal administratif de Rouen juge qu’une charte promoteurs ne peut imposer des règles impératives relatives à la conception, à la réalisation de projets de construction, règles qui par nature relèvent de la loi ou du règlement.

L’absence de portée normative des chartes promoteurs

Les chartes promoteurs ne sont aujourd’hui encadrées par aucun texte.

A fortiori, les chartes promoteurs ne sont pas au nombre des documents d’urbanisme listés par le Code d’urbanisme sur la base desquels l’autorité compétente (la commune) peut apprécier une demande d’autorisation d’urbanisme (permis de construire).

Une telle charte a donc en principe avant tout une portée informative, voire politique, qu’une portée normative.

Pour le dire autrement, si les chartes promoteurs s’inscrivent généralement dans le prolongement du PLU, elles n’en ont pas la valeur.

Dans ces conditions, le maire ne peut normalement pas refuser une demande d’autorisation d’urbanisme au motif que le projet en cause ne respecterait pas la charte promoteurs. Inversement, un tiers ne peut invoquer le non-respect d’une charte promoteurs pour contester un permis de construire par exemple.

De la même façon, les chartes promoteurs doivent en principe se limiter à reprendre les règles d’urbanisme applicables, en particulier celles du règlement de PLU (ou du PLUi).

Irrégularité d’une charte promoteurs

En revanche, les chartes promoteurs ne peuvent pas poser des règles plus strictes que celles existantes, voire créer des règles nouvelles s’imposant aux opérateurs immobiliers, comme a pu le juger le tribunal administratif de Rouen.

Ainsi, aux termes de son jugement, le Tribunal considère qu’ « au vu de ses termes, et notamment de la nature de certains des « engagements » qu’elle prévoit, la « Charte de l’urbanisme et du cadre de vie » de Bois-Guillaume doit être regardée comme imposant aux opérateurs immobiliers concernés des règles impératives relatives à la conception et à la réalisation de projets de construction, relevant, par leur nature, de la loi ou du règlement. Par suite, la commune de Bois-Guillaume n’était pas compétente pour imposer de telles prescriptions en matière d’urbanisme ».

Deux cas de figure sont alors à distinguer :

1.  Premier cas de figure : Si la charte promoteur se limite à reprendre les prescriptions du PLU, afin notamment de les rendre plus accessibles et intelligibles aux acteurs de l’immobilier, elle est restreinte à la valeur qu’elle doit avoir, d’un point de vue juridique, une valeur informative.
2. Second cas de figure: En revanche, la charte promoteur peut venir poser des règles plus strictes que celles existantes, voire créer des règles nouvelles s’imposant aux opérateurs immobiliers.

Dans ce cas, la charte promoteur revêt alors un caractère normatif qu’elle ne peut légalement pas avoir.

Dans ce cas, la charte est ici considérée comme irrégulière dans la mesure où le maire (ou l’autorité compétente) a édicté des règles qui ne relèvent que de la loi ou du règlement.

Autrement dit, il n’appartient pas au maire, en dehors du cadre légal relatif à l’élaboration du PLU notamment, de fixer des règles d’urbanisme au moyen d’une charte.

Pour conclure, notons que si dans ce jugement, le juge a relevé que la commune n’était pas compétente pour imposer de telles prescriptions en matière d’urbanisme via une charte, il ne le fait manifestement pas uniquement en raison du fait que la compétence en matière d’urbanisme a été ici transférée à la métropole.

En effet, le Tribunal administratif a fondé sa décision sur les dispositions de l’article L. 423-1 et les articles R. 431-4 et suivants du Code de l’urbanisme portant sur les documents devant être joints à une demande de permis de construire et donc que le maire (ou l’autorité compétente) peut limitativement exigé du pétitionnaire. Notons que les articles R. 431-35 et suivants du même Code énumèrent les documents à joindre à l’appui d’une déclaration préalable.

L’on en déduit que la charte en cause n’étant pas au nombre de ces documents, il ne peut être exigé d’un pétitionnaire qu’il la joigne à sa demande ou encore qu’il en respecte les prescriptions.

On peut en déduire trois principes :

1. Le maire (ou l’autorité compétente) ne peut pas légalement exiger du pétitionnaire la production de pièces autres que celles qui sont limitativement énumérées par le Code de l’urbanisme, comme les chartes promoteurs ;
2. Le maire (ou l’autorité compétente) ne peut instruire une demande d’autorisation d’urbanisme qu’au regard de ces règles, et non pas au regard des règles qui seraient prescrites par la charte promoteurs ;
3. Le maire (ou l’autorité compétente) ne peut pas légalement s’opposer à une demande d’autorisation d’urbanisme au motif qu’une pièce non visée au sein du Code de l’urbanisme ne lui aurait pas été transmise ou que le dossier de déclaration ne contiendrait pas une information exigée par d’autres dispositions que celles du Code de l’urbanisme, comme les chartes promoteurs.

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