Dans cette décision, le Conseil d’État vient préciser le régime du bail commercial conclu sur un bien relevant initialement du domaine privé d’une personne publique mais qui, en cours d’exécution du bail commercial, est transféré sur le domaine public de cette personne (CE, 21 décembre 2022, Commune de Saint Félicien, n°464505).

En substance, un bail commercial ne peut en principe pas être conclu sur le domaine public ; il n’en demeure pas moins que ce contrat constitue pour le preneur un titre d’occupation du domaine public.

Pour rappel, les biens détenus par une personne publique peuvent appartenir à son domaine public ou privé (Voir sur le sujet nos articles : Mise en concurrence des autorisations du domaine public et Fonds de commerce sur le domaine public).

Afin de définir à quel domaine appartiennent les biens dont une personne publique est propriétaire, il faut se référer à l’article L. 2111-1 du Code Général de la propriété des personnes publiques.

Ainsi, les biens qui forment le domaine public sont ceux qui appartiennent à la personne publique et qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions dudit service public.

A contrario, font partie du domaine privé de la personne publique, les biens qui ne répondent pas à l’une des deux conditions ci-dessus exposées.

Il est en outre imposé à la personne publique de prendre une délibération afin d’affecter, puis de classer un bien dont il est propriétaire dans son domaine public.

Cette distinction entre domaine public et privé est capitale puisqu’elle conditionne les règles de droit applicables notamment en matière de contrat concernant les biens appartenant au domaine public.

Certains contrats ne peuvent purement et simplement pas être conclus sur le domaine public, et ce pour garantir le respect des principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public.

En ce sens, la Cour de cassation, notamment, a rappelé que les parties à un contrat ne peuvent conclure des baux commerciaux sur des biens qui appartiennent au domaine public (Civ. 3^e, 10 mars 2010, n°09-12.714).

C’est également le cas de contrats issus du droit privé dès lors qu’ils comportent des clauses contraires au domaine public, par exemple le bail à construction (Voir notre article : Bail à construction et domaine public).

Cependant, aucune interdiction n’est faite à une personne publique de conclure un tel contrat dès lors qu’il concerne des biens appartenant à son domaine privé.

Se pose alors la question de ce qu’il advient d’un bail commercial qui a été conclu initialement sur un bien situé sur le domaine privé d’une personne publique et qui, en cours d’exécution, relève du domaine public.

C’est dans ce contexte qu’intervient la décision du Conseil d’État n°464505 en date du 21 décembre 2022.

La parcelle en cause appartenait à l’origine, lors de la conclusion du bail commercial, au domaine privé de la commune de Saint-Félicien .

Cependant au cours de l’exécution, ce bien a été réintégré au domaine public de la commune.

Le Conseil d’État, à travers sa décision estime qu’une délibération qui affecte et classe un bien comme faisant partie du domaine public demeure insuffisante pour permettre d’ordonner l’expulsion d’une personne privée occupant, par le biais d’un bail commercial, le domaine public.

Le Conseil d’État considère en effet, que la possession d’un bail commercial par la société Domaine de Pierrageais lui confère un titre d’occupation du domaine public, et l’autorise à occuper la parcelle en cause.

Et ce d’autant plus qu’il est constaté que le contrat en cause n’a jamais été résilié.

L’action en référé mesures utiles tendant à l’expulsion initiée par la commune se heurte par conséquent à une contestation sérieuse (Voir en ce sens notre article Transats, parasols et occupation du domaine public).

Pour rappel, l’article L.3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit que sont inaliénables et imprescriptibles les biens établis dans le domaine public d’une personne publique.

Autrement dit, les biens des personnes publiques appartenant à leur domaine public sont insusceptibles de faire l’objet d’une appropriation et d’un transfert de propriété. Les personnes privées utilisant le domaine public ne peuvent au même titre se prévaloir d’une acquisition prescriptive du fait de l’utilisation prolongée dudit bien.

Afin de respecter ces principes et de garantir la protection du domaine public, le Conseil d’État dans sa décision du 21 décembre 2022 rappelle que si la conclusion d’un bail commercial confère un titre d’occupation du domaine public à son bénéficiaire, ce dernier ne peut opposer à l’administration publique les clauses dudit contrat incompatibles avec les règles de la domanialité publique.

Le juge administratif pose ici une limite au maintien des baux commerciaux établis sur des biens appartenant au domaine public.

Si le Conseil d’État se refuse de mettre fin lui-même aux contrats qui initialement ne peuvent être conclus sur le domaine public, il en limite cependant leur portée afin que les principes nécessaires à la sauvegarde du domaine public soient garantis.

En définitive, dans sa décision du 21 décembre 2022, le Conseil d’État reconnait que l’établissement d’un bail commercial relatif à un bien appartenant initialement au domaine privé puis affecté et classé au domaine public de la personne publique confère un titre d’occupation à son titulaire et ce jusqu’au retrait dudit bail.

Les clauses de ce bail incompatibles avec les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public deviennent cependant inopposables à la personne publique.

La pluridisciplinarité et la complémentarité des équipes de Laurent BIDAULT et de Baptiste ROBELIN permettent au cabinet d’accompagner ses clients à toutes les étapes de leurs projets immobiliers : audit des règles d’urbanisme, rédaction et négociation des baux, autorisations d’urbanisme (permis de construire), autorisation d’exploitation commerciale, travaux de construction, exploitation (baux commerciaux).

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